II SA/Lu 8/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. w przedmiocie wymierzenia Staroście grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 179/13 w sprawie dotyczącej zalesienia gruntów I. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Starosty po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 179/13 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz M. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 179/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – po rozpoznaniu skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję S. C. z dnia [...] października 2011 r., znak: [...]. W dniu 23 grudnia 2013 r. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę o wymierzenie Staroście [...] grzywny za niewykonanie powyższego wyroku. W skardze tej skarżący zwrócił się o zbadanie zgodności z prawem prowadzonego przez Starostę [...] postępowania z wniosku z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych. Zażądał stwierdzenia, że ww. wyrok WSA w Lublinie, mimo upływu terminu wyznaczonego przepisami postępowania administracyjnego, nie został wykonany bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia lub wyjaśnienia przyczyn zwłoki oraz, że w postępowaniu w tej sprawie ma miejsce bezczynność, a jeżeli ten stan braku działania zostanie przerwany – przewlekłość, w obu przypadkach z rażącym naruszeniem prawa. Co do wysokości wnioskowanej grzywny skarżący postulował wymierzenie jej w kwocie 10.000 zł, jako adekwatnej do przedmiotu sprawy, skutków powstałego zaniedbania oraz powagi organu. Dodatkowo M. G. wniósł o zobowiązanie Starosty do dostarczenia do Sądu akt powołanego postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg przedmiotowego postępowania. Wskazał, że WSA w Lublinie, uchylając powołanym wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., w uzasadnieniu zobowiązał organ I instancji do wykonania określonych wytycznych co do dalszego postępowania i uwzględnienia zgłoszonych uwag, co stanowi daleko idące ułatwienie we właściwym rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych. Pomimo upływu terminu wyznaczonego przepisami prawa, wniosek ten nie został jednak załatwiony przez wydanie rozstrzygającej decyzji. Co więcej, Starosta [...] nawet nie przystąpił do realizacji wytycznych zawartych w wyroku Sądu. W postępowaniu wystąpił kompletny zastój. Skarżący podkreślił, że termin, w jakim powinien być wykonany wyrok, jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona i nie podlega przedłużeniu, a w konsekwencji niewydanie rozstrzygnięcia w tym terminie oznacza, że organ nie wykonał wyroku (w tym względzie powołał się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 843/07). W niniejszej sprawie - w ocenie M. G. - sprawa wykonania sądowego wyroku została całkowicie zlekceważona, o czym świadczy okoliczność niezawiadomienia go przez Starostę o braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy w obowiązującym terminie 1 miesiąca, względnie o ewentualnym uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną i o wyznaczeniu nowego terminu jej zakończenia. Skarżący podkreślił, że również jego wezwanie z dnia 6 grudnia 2013 r. do wykonania wyroku z dnia 9 maja 2013 r. zostało przez organ całkowicie zignorowane i pozostało bez odpowiedzi. Na wypadek tłumaczenia przez organ przyczyny niewykonania tego wyroku przekazaniem akt administracyjnych do Sądu w innej sprawie, skarżący zaznaczył, że brak akt nie jest żadną przeszkodą do rozpoznania sprawy. Rzeczą organu jest bowiem zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (w tym kontekście powołano w skardze wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt II SAB/Wr 43/03; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 178/08 oraz wyrok WSA Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/09). W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie w całości. Organ wyjaśnił, że postępowanie wszczęte na wniosek M. G. o udzielenie zgody na zalesienie gruntów rolnych jest przewlekłe z uwagi na skomplikowany charakter i wielowątkowość (zarówno WSA w Lublinie, jak i SKO w [...] orzekały w tej sprawie już kilkakrotnie). Skarżący był jednak zawsze informowany o wydłużeniu przepisów postępowania. Obecnie Starosta nie może prowadzić przedmiotowego postępowania, bowiem od listopada 2011 r. nie posiada akt tej sprawy (organ wyjaśnił, że akta te ostatnio były wykorzystywane w sprawach zawisłych przed WSA w Lublinie, a następnie przed NSA). W dniu 27 stycznia 2014 r. skarżący, w odpowiedzi na uprzednie wezwanie Sądu, nadesłał w zakreślonym terminie kopię pisma z dnia 5 grudnia 2013 r., którym wezwał Starostę [...] do wykonania wyroku z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 179/13, wraz z kopią potwierdzenia nadania tego pisma w dniu 7 grudnia 2013 r. W założonym na rozprawie przed Sądem piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2014 r. skarżący zakwestionował natomiast wyjaśniania Starosty [...], jakoby organ ten nie mógł prowadzić postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na nieposiadanie jej akt od listopada 2011 r. W tym względzie skarżący przedłożył kopię pisma przewodniego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 września 2013 r., wraz z którym przekazano Staroście kopię prawomocnego wyroku z dnia 9 maja 2013 r. oraz akta sprawy. Ponadto w piśmie tym skarżący skorygował żądanie skargi w ten sposób, że domagał się stwierdzenia niewykonania bez usprawiedliwionych przyczyn przez Starostę [...] wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt II SAB/Lu 6/04 zobowiązującego ten organ do rozstrzygnięcia jego wniosku z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych. Następnie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje wszystkie żądania skargi, a nadto domaga się rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie dotyczącym obu wyroków WSA w Lublinie: z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 179/13 i z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt II SAB/Lu 6/04. Sąd postanowił pismo z dnia 16 grudnia 2014 r. przedstawić Przewodniczącemu Wydziału celem nadania mu biegu w zakresie zgłoszonego w nim dodatkowego żądania dotyczącego wyroku z dnia 7 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 179/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – po rozpoznaniu skargi M.G. – uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], którą organ, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r., odmówił wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych wchodzących w skład działek nr ewid. [...],[...] i [...] w miejscowości B., gmina S. W rozpoznawanej obecnie skardze skarżący zwrócił się natomiast do Sądu o wymierzenia Staroście [...] grzywny z tytułu bezczynności polegającej na niewykonaniu powyższego orzeczenia Sądu. Treść skargi jednoznacznie zatem wskazuje, że została ona złożona w trybie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a"). Zgodnie z § 1 tego przepisu, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z powołanej regulacji wynika, iż warunkiem formalnym złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, jest uprzednie pisemne wezwanie organu do załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie warunek ten został przez skarżącego spełniony, albowiem w piśmie z dnia 5 grudnia 2012 r. (data nadania – 7 grudnia 2013 r.) zwrócili się on do Starosty [...] ze stosownym wezwaniem. W tej sytuacji wniesioną skargę uznać należy za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że bezczynność organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności zachodzi wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wyroku sądowego, nie rozpoznał sprawy, mimo upływu terminu określonego w ustawie, np. w art. 35 k.p.a. (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że zapadły w niej wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 179/13, po uzyskaniu w dniu 11 lipca 2013 r. waloru prawomocności, został w dniu 2 września 2013 r. w formie odpisu doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] wraz z aktami sprawy. Kolegium akta te oraz kserokopię powołanego wyroku przekazało następnie Staroście [...], o czym świadczy załączone do akt pismo przewodnie z dnia 4 września 2013 r. (ostatnia karta akt adm. – brak numeracji). W tej sytuacji obowiązkiem Starosty po otrzymaniu tych akt było ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wyrażenia zgody na zalesienie gruntów skarżącego, zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w otrzymanym orzeczeniu oraz z zachowaniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. Wyjaśnić wypada, że w myśl tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podkreślić jednak należy, że poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie nie załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11, LEX nr 1153819). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub terminie wyznaczonym w trybie określonym w art. 36 k.p.a., także w sytuacji, gdy wyznaczenie przez organ nowego terminu załatwienia sprawy było jedynie następstwem opieszałości organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 116/10, publ. Wspólnota 2010/37/34, LEX nr 599439) Bezspornym pozostaje, że Starosta po otrzymaniu kserokopii wyroku z dnia 9 maja 2013 r. wraz z aktami sprawy, dotychczas nie zakończył przedmiotowego postepowania poprzez podjęcie stosownej decyzji, zgodnej z wytycznymi Sądu. Organ ten, rozpatrując ponownie sprawę, naruszył tym samym terminy określone w przytoczonym wyżej przepisie art. 35 k.p.a. i pozostaje w stanie bezczynności. Co więcej, z akt sprawy wynika, że stan ten objawia się w braku jakiegokolwiek działania ze strony organu. Tłumaczenia Starosty co do zaistniałej sytuacji sprowadzają się natomiast do wskazywania na skomplikowany i wielowątkowy charakter sprawy oraz powoływania na konieczność przekazania akt sprawy - w związku postępowaniami z toczącymi się na skutek podejmowanych przez M. G. w toku sprawy czynności procesowych - do organu wyższej instancji, a następnie kolejno do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie oraz do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność organu nie może mieć jednak znaczenia argumentacja, że sprawa była zawiła lub, że sprawa nie kwalifikuje się jeszcze według oceny organu do wydania rozstrzygnięcia, bo np. zebrana w sprawie dokumentacja, mimo znaczącego upływu czasu, nie jest ciągle wystarczająca (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt VI SAB/Wa 29/07, LEX nr 438641). Bierne natomiast oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny i zwrot akt może być oceniane tylko jako bezczynność organu. Organ, przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi, może bowiem sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności. W razie zaś zaniechania takiego działania, może w późniejszym czasie podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganych dokumentów, poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Zatem nawet gdy akta sprawy są dla organu niezbędne dla dokonania określonej czynności, fakt ich przekazania do innego organu bądź sądu nie uzasadnia bezczynności organu do czasu ich zwrotu. Pogląd ten, wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela (zob. wyrok. NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99, LEX nr 47852 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt VII SAB/Wa 49/07, LEX nr 445367 i z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SAB/Wa 51/10, LEX nr 954344, jak również powołane w skardze wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt II SAB/Wr 43/03; WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 178/08 oraz WSA Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/09 – dostępne w CBOSA). Faktu pozostawania przez Starostę [...] w bezczynności w sprawie wniosku M. G. dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych, po doręczeniu mu w tej sprawie wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 9 maja 2013 r. wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji, nie tłumaczą zatem wyjaśnienia tego organu. W konsekwencji zasadnym jest wymierzenie Staroście grzywny zgodnie z żądaniem skarżącego, o czym Sąd orzekł na mocy art. 154 § 1 w zw. § 6 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił w tym zakresie jedynie wnioskowanej przez skarżącego wysokości grzywny uznając, że już grzywna w kwocie 2.000 zł będzie adekwatna do skali naruszenia prawa przez Starostę w związku z jego bezczynnością. Jednocześnie, na mocy art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, mając przy tym na względzie przede wszystkim znaczny, bo już blisko roczny okres zwłoki w załatwieniu sprawy oraz całkowicie pasywny charakter postawy organu w tym czasie, objawiający się brakiem jakiegokolwiek działania, które mogłoby przyspieszyć rozpoznanie sprawy, nawet po otrzymaniu od skarżącego wezwania z dnia 5 grudnia 2013 r. do wykonania wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje natomiast uzasadnienie w dyspozycji art. 200 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.