II SAB/Lu 164/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 11 września 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu 15 kwietnia 2014 r. M. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – za pośrednictwem Wójta Gminy F. – skargę na bezczynność tego organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 30 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w przedmiotowym wniosku zwrócił się do Wójta Gminy F. o udostępnienie informacji publicznych w postaci następujących dokumentów: 1. Protokołów z sesji Rady Gminy, 2. Protokołów z posiedzeń: a) Komisji Rolnictwa, Rozwoju Gospodarczego i Budżetu, b) Komisji Przestrzegania Prawa i Rolnictwa, c) Komisji Rewizyjnej, d) Komisji Kultury, Oświaty, Służby Zdrowia i Spraw Socjalnych, 3. Zarządzeń Wójta,  4. Budżetu na 2014 r., 5. Dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk i opinii podmiotów je oprowadzających, a także odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne, 6. Informacji o stanie mienia komunalnego, 7. Wykazu osób fizycznych i prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg (podstawa prawna art. 37 ust. 1 pkt.2 lit. "f" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Skarżący wyjaśnił, że zażądał udostępnienia ww. dokumentów, ponieważ władze gminy nie wywiązywały się z ustawowego obowiązku publikowania ich w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej również jako "BIP"), wynikającego z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W treści wniosku skarżący zaproponował więc udostępnienie wskazanych dokumentów poprzez ich zamieszczenie na stronie internetowej BIP Gminy, co czyniłoby zadość wspomnianemu obowiązkowi. W przypadku zaś, gdyby władze gminy nie przystały na tę prośbę, skarżący wniósł o wydanie ich kserokopii lub wydanie ich w wersji elektronicznej. W dniu 11 lutego 2014 r. skarżący otrzymał pismo z dnia 10 lutego 2013 r., w którym Zastępca Wójta Gminy F. poinformował go, że wszystkie wnioskowane materiały "będą od 2014 r. na bieżąco publikowane na stronie BIP Gminy F.. Natomiast wszystkie zaległe dokumenty, będą systematycznie uzupełniane w niniejszym Biuletynie". Skarżący uznał zatem, że władze gminy przystały na jego propozycję udostępnienia żądanych informacji publicznych na stronie internetowej BIP, uzupełniania ich na bieżąco i uzupełnienia braków. Mając jednak na uwadze, że w terminie 14 dni, określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na stronie internetowej BIP Gminy F. opublikowane zostały jedynie trzy nowe dokumenty, skarżący pismem z dnia 13 lutego 2014 r. zażądał bezzwłocznego opublikowania pozostałych materiałów opisanych w jego wniosku. Wówczas na wskazanej stronie internetowej zaczęły pojawiać się kolejne dokumenty, jednak do dnia sporządzenia skargi władze gminy nie opublikowały tam większości dokumentacji dotyczącej kontroli i protokołów z posiedzeń komisji Rady Gminy, a także informacji o stanie mienia komunalnego sprzed 2013 r. Pismem z dnia 26 marca 2014 r. skarżący wezwał Wójta Gminy F. do usunięcia naruszenia prawa poprzez udostępnienie objętych jego wnioskiem informacji publicznych. Do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał on jednak żadnej odpowiedzi na to wezwanie. Zdaniem skarżącego, skoro żądane przez niego we wniosku z dnia 30 stycznia 2014 r. dokumenty nie zostały opublikowane na stronie internetowej BIP, ma on prawo żądać ich udostępnienia, a bezczynność organu w tym zakresie winna zostać oceniona w oparciu o dyspozycję art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jako pierwszy dzień pozostawania przez organ w bezczynności w niniejszej sprawie należy uznać dzień 14 lutego 2014 r. Skarżący nadmienił, że wraz ze złożeniem przedmiotowej skargi w Urzędzie Gminy F., zażąda od władz gminy wydania (i załączenia do akt niniejszej sprawy): - rejestru lub innego dokumentu, o którym mowa w art. 8 ust. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w oparciu o który możliwe będzie ustalenie jakie dokumenty, w jakiej lokalizacji na stronie BIP i w jakiej dacie zostały opublikowane na stronie internetowej BIP gminy, - książki kontroli, w oparciu o którą możliwe będzie ustalenie jaki wyniki jakich kontroli nie zostały opublikowane na stronie internetowej BIP gminy. W oparciu o przedstawione wyżej argumenty skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy F. do udostępnienia informacji publicznych określonych w jego wniosku, a nieudostępnionych dotychczas na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy F., a ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy F. wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, przy jednoczesnym nieobciążaniu organu kosztami postępowania. Organ podniósł, że w odpowiedzi na wniosek M. S. z dnia 30 stycznia 2014 r., na stronie internetowej BIP Gminy F. opublikowane zostały "dokumenty pochodzące z 2014 r.". Odnośnie zaś dokumentów z lat ubiegłych, w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. poinformowano wnioskodawcę, że będą one systematycznie publikowane w BIP. Ponadto wraz z pismem z dnia 25 marca 2014 r. organ przekazał skarżącemu w formie papierowej wykaz osób fizycznych, którym udzielił ulg w spłacie podatków w postaci umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty zobowiązań podatkowych w kwocie powyżej 500 zł, za lata 2007-2009 i 2013. Wójt Gminy F. nadmienił również, że pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. odpowiedział na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, informując go, że dotychczas w BIP zamieszczono kilkaset z objętych jego wnioskiem dokumentów, a proces uzupełniania Biuletynu nadal trwa. Aby jednak wszystkie żądane dokumenty uzyskały formę elektroniczną, konieczny jest określony czas i nakład pracy. Odnosząc się do zarzutów skargi organ sprecyzował powyższe wyjaśnienia, wskazując, że od dnia 30 stycznia 2014 r. do chwili obecnej zamieścił w BIP Urzędu Gminy F. blisko 300 z wnioskowanych przez skarżącego dokumentów. Pozostała, nieopublikowana dotychczas dokumentacja przebiegu kontroli i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska i opinie podmiotów je prowadzących, a także odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne od początku obowiązku ich publikacji w BIP oraz informacje o stanie mienia komunalnego, z uwagi na ich obszerność, zostaną opublikowane na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy najpóźniej do dnia 16 maja 2014 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w latach 2001 - 2011 nie były sporządzane odrębne protokoły z posiedzeń komisji Rady Gminy F.. Protokoły z posiedzeń tej komisji za lata 2012 - 2014 zostaną zaś – jak zapewnił organ –opublikowane na stronie internetowej BIP Gminy do dnia 30 maja 2014 r. W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2013 r. M. S. podtrzymał skargę, podkreślając, że jedyną intencją jego wniosku z dnia 30 stycznia 2014 r. było uzupełnienie braków na stronie internetowej BIP Gminy F. Złożenie skargi na bezczynność Wójta Gminy w sprawie tego wniosku odniosło pozytywny skutek w postaci opublikowania kilkudziesięciu dokumentów. Szereg z objętych tym wnioskiem dokumentów nie zostało jednak dotychczas zamieszczonych w BIP. Ponadto, jak wskazał skarżący, pomimo zapewnień organu zawartych w piśmie z dnia 2 lutego 2014 r., Gmina nadal nie realizuje swoich obowiązków dotyczących publikowania na bieżąco nowych informacji publicznych. Gdyby jednak do czasu rozpoznania skargi organ opublikował żądane przez skarżącego dokumenty, w jego ocenie postępowanie w niniejszej sprawie stanie się bezprzedmiotowe. Na rozprawie przed Sądem w dniu 11 września 2014 r. skarżący wyjaśnił, że żądał opublikowania wskazanych w jego wniosku dokumentów w BIP, co miało na celu umożliwienie mieszkańcom Gminy łatwiejszego dostępu do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak jedynie w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, tj. dotyczących wydania decyzji administracyjnej, określonego rodzaju postanowienia (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, ewentualnie też postępowaniu w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie), podjęcia innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Wymaga przy tym podkreślenia, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd każdorazowo rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W razie stwierdzenia, że zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 58 p.p.s.a., sąd ma natomiast obowiązek skargę odrzucić. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem skarga M. S. jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który przewiduje możliwość odrzucenia skargi niedopuszczalnej z innych przyczyn, niż określone w pkt 1-5 tego unormowania. Przedmiotem złożonej skargi skarżący uczynił bezczynność Wójta Gminy F., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 30 stycznia 2014 r. W ocenie Sadu, dla wskazania rzeczywistego charakteru żądania wyrażonego w powyższym wniosku, niezbędne jest wyjaśnienie na wstępie, iż jego podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Powołana ustawa określa szczegółowe zasady oraz tryby realizacji podmiotowego prawa do informacji, wywodzonego z normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W tym zakresie, w art. 7 ust. 1, określa ona dopuszczalne sposoby realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, które w istocie składają się na dwa podstawowe tryby udostępniania informacji publicznych, tj. tryb wnioskowy i tryb bezwnioskowy. Zgodnie bowiem z tym przepisem udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 (na wniosek) i 11 (w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, bądź też poprzez zainstalowane w tych miejscach urządzenia umożliwiające zapoznanie się z informacją); 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w centralnym repozytorium. Jakkolwiek przyjmuje się, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek nie konkuruje ze sposobami udostępniania informacji określonymi w art. 7 ust. 1 pkt 2 in fine oraz pkt 3 u.d.i.p. (por. S. Szuster [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster: Komentarz do art.10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX/el. 2003, Nr 8271), tak nie budzi wątpliwości, wnioskowy tryb udostępniania informacji publicznej wyklucza się wzajemnie z trybem bezwnioskowym w zakresie obejmującym publikowanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 4u.d.i.p.). Wynika to z art. 10 u.d.i.p., w myśl którego udostępnieniu na wniosek podlega tylko ta informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub w centralnym repozytorium. Udostepnienie informacji publicznej na skutek złożonego wniosku, ma charakter czynności materialno-technicznej, która w swym charakterze odpowiada czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Alternatywną – co do zasady – formą załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest natomiast wydanie na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że dopuszczalnym środkiem ochrony uprawnień strony, która domaga się uzyskania dostępu do określonej informacji publicznej w trybie wnioskowym, jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, złożona w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Inaczej natomiast sytuacja przedstawia się w zakresie bezwnioskowego dostępu do informacji publicznych za pośrednictwem BIP i centralnego repozytorium. W tym przypadku ustawodawca w art. 8 ust. 1 u.d.i.p. przewidział utworzenie urzędowego publikatora teleinformatycznego - Biuletynu Informacji Publicznej - w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. Jednocześnie zaś w ust. 3 powołanej regulacji, nałożył on na podmioty objęte dyspozycją art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy (zobowiązane do udostępniania informacji publicznych), obowiązek zamieszczania w tym publikatorze określonych kategorii informacji publicznych, wskazując ich zakres poprzez odesłanie do art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. "a" tiret drugie, lit. "c" i "d" i pkt 5 u.d.i.p., jednocześnie zaznaczając, że dopuszczalne jest publikowanie tą drogą również innych informacji publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że działalność organów w zakresie prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej wykracza poza kognicję sądów administracyjnych. W szczególności działań polegających na utworzeniu i prowadzeniu BIP (w tym na zamieszczaniu w tym publikatorze określonych informacji) nie sposób uznać za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie są one związane w prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów. W konsekwencji przyjmuje się również, że nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na nieprawidłowym prowadzeniu Biuletynu Informacji Publicznej, czy też – inaczej mówiąc – na nieprawidłowym wypełnianiu obowiązku zamieszczania w tym publikatorze określonych informacji (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1210/05, LEX nr 287641; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08, a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym: postanowienie WSA w Łodzi z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Łd 40/08, LEX nr 504540, postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 126/13, LEX 1420796; postanowienia WSA w Warszawie: z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 408/05, LEX nr 235137 oraz z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2176/07, LEX nr 971944). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje powyższe stanowisko, analizując również pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 950/07 (LEX nr 505286). Powyższe rozważania są o tyle istotne, że analiza treści wniosku skarżącego z dnia 30 stycznia 2014 r., którego dotyczy złożona skarga na bezczynność Wójta Gminy F., prowadzi do uznania, iż intencją skarżącego w niniejszej sprawie nie było uzyskanie określonych informacji publicznych w trybie wnioskowym uregulowanym w szczególności przepisami art. 13-17 u.d.i.p., lecz wymuszenie na tym organie prawidłowej realizacji obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 3 u.d.i.p. poprzez zamieszczenie w BIP wszystkich informacji publicznych, które – w ocenie skarżącego – zgodnie z tym przepisem winny być w ten sposób udostępnione. Skarżący we wniosku tym wskazał bowiem obszerny katalog informacji publicznych, które – jego zdaniem – powinny znaleźć się na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy F., wnosząc o udostępnienie jedynie tych informacji z podanego katalogu, które dotychczas - od czasu powstania obowiązku ich publikacji - nie zostały w BIP zamieszczone, przy czym jako żądaną formę ich udostępnienia w pierwszej kolejności również wskazał publikację w BIP. Przekonanie, iż rzeczywistym przedmiotem żądania skarżącego w niniejszej sprawie było prawidłowe wypełnianie przez Wójta Gminy F. obowiązków w zakresie prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, dodatkowo potwierdza treść skargi, w której skarżący wskazał, że choć w swym wniosku jako alternatywną formę udostępnienia wskazanych dokumentów podał możliwość ich wydania w formie kserokopii lub w formie elektronicznej, forma ta została wskazana jedynie warunkowo, tj. w razie nieprzystania przez organ na "propozycję" udostępnienia dokumentów w BIP. Jednocześnie skarżący, w oparciu o pismo Zastępcy Wójta Gminy F. z dnia 10 lutego 2013 r., przyjął, że organ przystał na jego "propozycję" udostępnienia objętych jego wnioskiem informacji na stronie internetowej BIP, co pozwala uznać, że jego wniosek w zakresie alternatywnie wskazanej formy udostępnienia informacji (poprzez wydanie kserokopii lub plików elektronicznych) nie stał się aktualny, tym bardziej, że skarżący w dalszym toku postępowania (pismo procesowe z dnia 22 maja 2014 r.) stwierdził, że w zakresie, w jakim organ przed rozpoznaniem skargi zamieści objęte wnioskiem z dnia 30 stycznia 2014 r. informacje w BIP, będzie to czynić jego skargę bezprzedmiotową. Podtrzymanie tej skargi skarżący uzasadniał zaś w istocie jedynie zbyt powolnym publikowaniem żądanych informacji w powyższym publikatorze, w żaden sposób nie wskazując, jakoby oczekiwał uzyskania tych informacji w trybie wnioskowym. Ponadto należy wskazać, że jakiekolwiek wątpliwości co do rzeczywistego charakteru żądania skarżącego wyrażonego we wniosku z dnia 30 stycznia 2014 r. ostatecznie rozstrzyga jego oświadczenie złożone na rozprawie w dniu 11 września 2014 r., w którym w sposób jednoznaczny stwierdził on, że "żądał opublikowania wskazanych we wniosku dokumentów w Biuletynie Informacji Publicznej", co "miało (...) na celu umożliwienie mieszkańcom Gminy łatwiejszego dostępu do nich". Zatem skoro skarżący w niniejszej sprawie domagał się od Wójta Gminy F. wypełnienia obowiązku publikacji określonych informacji w BIP i to było przedmiotem jego żądania wyrażonego w jego wniosku z dnia 30 stycznia 2013 r., należy uznać, że skarga na bezczynność polegającą na niezałatwieniu tego wniosku jest niedopuszczalna. Uwzględnienie takiej skargi prowadziłoby bowiem do zobowiązania organu do podjęcia czynności, które nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Ubocznie zaś należy wyjaśnić, że uprawnieniem, jakie przysługuje skarżącemu w razie zastrzeżeń co do sposobu prowadzenia przez Wójta Gminy F. Biuletynu Informacji Publicznej, jest skarga w trybie przepisów działu VIII k.p.a., w tym wypadku do właściwej rady gminy (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1210/05, LEX nr 287641). Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.