II SAB/Lu 168/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Ż. S. i Ł. S. na bezczynność Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z 8 października 2024 r. (data wpływu) Ż. S. i Ł. S. (dalej jako: skarżący) zwrócili się do Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie (dalej także jako: Inspektor, organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus cluenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu? 2. Na jakiej ustawowej podstawie prawnej tworzona jest lista osób uchylających się od obowiązkowych szczepień ochronnych? 3. Jakie są statystyki szczepień wykonanych u osób narodowości ukrainskiej za ostatnie 5 lat na terenie działania państwa urzędu? 4. Kto ustała listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia? 5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? 7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne? 8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie? 9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym? 10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia? 11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności. 12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?" W odpowiedzi na powyższy wniosek, Inspektor w dniu 16 października 2024 r. wskazał, że szczegółowy katalog treści stanowiących informację publiczną określa art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.). Zdaniem organu pytania numer: 1, 4, 9, 11, 12 wykraczają poza zakres określony w wyżej wymienionym przepisie. Organy administracji publicznej mogą działać jedynie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a takiego nie stanowią opinie, ekspertyzy, diagnozy medyczne, ani informacje medialne. Z tego względu wniosek w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie mogą zmierzać do pozyskania opinii, analiz lub poglądów organu, wykładni przepisów prawa czy też badania korelacji pomiędzy nimi. Ponadto organ wskazał, że w zakresie działalności Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie należy udzielanie informacji medycznych. W odpowiedzi na pytanie nr 2 Inspektor wskazał, że do dnia 30 września 2024 r. lista osób uchylających się od szczepień tworzona była na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2172). Zgodnie z § 13 tego rozporządzenia, kwartalne sprawozdanie z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych, którego wzór jest określony w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jest sporządzane i przekazywane przez osoby przeprowadzające obowiązkowe szczepienia ochronne państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, w terminie 7 dni po zakończeniu kwartału, za pomocą środków komunikacji elektronicznej albo listem poleconym. Zgodnie ze wzorem sprawozdania (załącznik nr 4), w dziale 2 podawana jest liczba osób uchylających się od obowiązku szczepień ochronnych, a do sprawozdania dołącza się ich imienny wykaz. Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, na podstawie art. 17 ust. 9b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r., poz. 924), lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną nad osobą małoletnią przekazuje państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, właściwemu dla miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, imienny wykaz osób małoletnich objętych obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi, które nie były poddane lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu albo u których nie zostały przeprowadzone obowiązkowe szczepienia ochronne, mimo niestwierdzenia u nich przeciwwskazań do szczepienia oraz wykaz osób sprawujących prawną pieczę nad ww. osobami małoletnimi. W odpowiedzi na pytanie nr 3 organ wskazał, że nie posiada statystyk wykonanych szczepień ochronnych w ciągu ostatnich 5 lat u osób narodowości ukraińskiej. Natomiast w zakresie pytania nr 5 poinformował, że na terenie województwa lubelskiego, w toku przeprowadzonych kontroli sanitarnych, w latach 2019-2023 nałożono na lekarzy trzy grzywny w drodze mandatu karnego za niezgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego. W odpowiedzi na kolejne pytanie (nr 6), Inspektor wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2019 do 14 października 2024 r. w rejestrze zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych odnotowano jeden zgon dziecka oraz dziewięć zgonów osób dorosłych. W odpowiedzi na pytanie nr 7, Inspektor udzielił informacji, że w okresie od 1 stycznia 2019 roku do 14 października 2024 r. w rejestrze zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych zarejestrowano czterdzieści sześć ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych. Byty to m. in.: gorączka, objawy ze strony układu pokarmowego, objawy ze strony układu sercowo-naczyniowego, objawy ze strony układu nerwowego, zgon, objawy ze strony układu oddechowego, objawy neurologiczne, uogólniona reakcja zapalna, objawy ze strony układu moczowego, objawy ze strony narządu wzroku, zmiany skórne (w tym wysypka), odczyn miejscowy, powiększone węzły chłonne. Ponadto Inspektor wyjaśnił, że nadzór organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie realizacji obowiązku szczepień ochronnych nie obejmuje kwestii odszkodowawczych. Oddział Epidemiologii WSSE w Lublinie nie prowadzi rejestru wypłaconych odszkodowań w związku z wystąpieniem niepożądanego odczynu poszczepiennego, których dotyczy pytanie nr 8. Kolejno odpowiadając na pytanie nr 10, poinformował, że wypłatę świadczeń kompensacyjnych za wystąpienie niepożądanego odczynu poszczepiennego reguluje art. 17a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2024 r., poz. 924; dalej jako: u.z.z.c.z.). Kompetencje te należą do Rzecznika Praw Pacjenta. Skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, wnieśli skargę na bezczynność Inspektora w przedmiocie udostępnienia informacji w zakresie wniosku z 8 października 2024 r. Podnieśli zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym wnieśli o: zobowiązanie Inspektora do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżących, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazali, że: "przesłane przez organ odpowiedzi są niewystarczające, podobnie jak odesłanie do publikacji, aby móc mówić o zrealizowaniu obowiązku udzielenia skarżącym informacji publicznej." W odpowiedzi na skargę, Inspektor wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane we wcześniejszych pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Inspektor nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżących z 8 października 2024 r. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, należy przyjąć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W sprawie nie jest sporne, że Inspektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, ponieważ jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przechodząc do oceny charakteru żądanych przez skarżących informacji wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że organ wskazał, w jakim zakresie wniosek skarżących nie dotyczy informacji publicznej i ustosunkował się do wszystkich pozostałych pytań przedstawionych we wniosku skarżących. Strony kwestionują jedynie zakres udzielonej informacji, uznając odpowiedź organu za niepełną. Skuteczne zarzucenie organowi udzielenia niewyczerpujących informacji publicznej wymaga sprecyzowania, które odpowiedzi są kwestionowane, jako "niewystarczające" (niepełne, niejasne) oraz w jakim zakresie wymagają – zdaniem strony – uzupełnienia. Strona powinna także wskazać czy i z jakich względów uznaje, że błędnie zakwalifikowano konkretne zagadnienie jako nieobejmujące informacji publicznej. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niewystarczającej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku nie pozwala na zweryfikowanie stanowiska strony (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 661/23; wyroki WSA w Poznaniu: z 24 listopada 2022 r. i II SAB/Po 162/22 i II SAB/Po 163/22; wyroki WSA w Lublinie: z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 78/24 i z 30 października 2024 r., sygn. II SAB/Lu 106/24). Skarżący – reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – nie sprecyzowali, w jakim zakresie odpowiedź organu jest dla nich niesatysfakcjonująca, wskazali jedynie w skardze, że organ udzielił odpowiedzi "w nikłym stopniu". Sąd z urzędu nie dostrzegł oczywistych uchybień w tym zakresie, a nie jest rolą Sądu doprecyzowanie wniosku o dostęp do informacji publicznej. Organ w trybie informacji publicznej nie jest zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów. Obowiązujące powszechnie przepisy prawa krajowego również nie są informacją publiczną. W tej kategorii mieszczą się pytania skarżących, dotyczące wskazania podstawy prawnej tworzenia listy osób uchylających się od obowiązkowych szczepień (pytanie nr 2), a także oceny, czy "przymuszanie do szczepień", które mogą wywoływać niepożądane odczyny poszczepienne jest zgodne z Konstytucją RP (pytanie nr 9) i trybu uzyskania odszkodowania za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych (pytanie nr 10). Należy przy tym podkreślić, że organ wskazał w odpowiedzi na pytanie nr 2, podstawę prawną tworzenia listy osób uchylających się od obowiązkowych szczepień. Natomiast w zakresie pytanie nr 10 Inspektor podał, która ustawa reguluje wskazane przez strony zagadnienie. Za zagadnienia z zakresu wiedzy medycznej, niestanowiące informacji publicznej, należy uznać pytania wskazane pod numerami 1 – dotyczące okresu utrzymywania się odporności po podaniu konkretnej szczepionki i 11 – obejmujące zagadnienie możliwości wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 78/24 i cytowane tam orzecznictwo). Wniosek skarżących jest niejasny w zakresie pytania nr 4, które dotyczy wskazania, kto ustala listę przeciwskazań do szczepień w Polsce i kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia. Żądana informacja ma niewątpliwie charakter specjalistyczny, gdyż obejmuje zagadnienia z zakresu wiedzy prawniczej i medycznej. Nie ma aktów prawnych, zawierających listę przeciwskazań do wykonania szczepienia ochronnego. Lekarz stwierdza przeciwskazania do szczepienia zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Wypada także zauważyć, że przeciwskazania do podania leku są wskazywane w Charakterystyce Produktu Leczniczego, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2024 r., poz. 686). Kolejno należy wyjaśnić, że organ nie ma obowiązku udostępniać informacji, których nie posiada. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, a więc nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma. Zwolnienie się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p w przypadku powoływania się na fakt nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej polegać powinno po pierwsze - na złożeniu przez podmiot zobowiązany wobec wnioskodawcy jasnego oświadczenia o nieposiadaniu takich dokumentów, a po drugie - na uwiarygodnieniu tego faktu (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 302/20). Sąd uznał za wiarygodne wyjaśnienia organu, że nie prowadzi statystyk w zakresie wykonania szczepień ochronnych u osób narodowości ukraińskiej (pytanie nr 3). Nie jest to bowiem informacja, która mogłaby mieć doniosłe znaczenie w świetle wykonywanych przez organ zadań, a przepisy nie nakazują gromadzenia informacji w tym zakresie. Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres krótszy niż trzy miesiące są zwolnione z obowiązku poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, z wyjątkiem szczepień poekspozycyjnych (art. 17 ust. 1a u.z.z.c.z.). W zakresie tego obowiązku ustawodawca nie różnicuje cudzoziemców ze względu na narodowość i tym podobne cechy (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 78/24 i cytowane tam orzecznictwo). Niewątpliwie Inspektor nie zajmuje się kwestią wypłaty odszkodowań z tytułu wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych (kwestia objęta pytaniem nr 8). Zgodnie bowiem z art. 17a ust. 6 u.z.z.c.z. właściwe w tym przypadku świadczenia kompensacyjne (w związku z wystąpieniem określonego rodzaju odczynów poszczepiennych) są przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie przez organy inspekcji sanitarnej. Jakkolwiek zatem informacje o odszkodowaniach z tytułu niepożądanych odczynów poszczepiennych – jako dotyczące majątku publicznego – mają walor informacji publicznej, nie sposób przyjąć, aby informacje te pozostawały w dyspozycji organów inspekcji sanitarnej. Odpowiedź organu w tym zakresie jest wyczerpująca i wiarygodna. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wiedza w zakresie działalności Światowej Organizacji Zdrowia (pytanie nr 12) nie stanowi informacji publicznej. Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy bowiem polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z 27 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 139/22). Natomiast w zakresie pozostałych pytań (tj. nr 5, 6 i 7) organ udzielił pełnej i wyczerpującej odpowiedzi, która nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżących. Dostęp do informacji publicznej jest prawem politycznym obywatela, mającym na celu realizację jego konstytucyjnego uprawnienia do kontroli władz publicznych. Wnioskodawca inicjuje postępowanie w tym zakresie i wyznacza jego zakres, czyli jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania, tj. wskazując, jakie informacje i w jakiej formie chce otrzymać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 listopada 2023 r., IV SAB/Po 106/23). Podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest związany żądaniem wnioskodawcy i nie może żądać od niego sprecyzowania lub uzupełnienia żądania, nawet jeżeli treść wniosku budzi wątpliwości. Natomiast strona jest zobowiązana przedstawić swoje żądanie w sposób jasny i zrozumiały. W rozpoznawanej sprawie skarżący twierdzą, że udzielono im niepełnej informacji. Jednocześnie na żadnym etapie postepowania nie skonkretyzowali, w czym upatrują niepełności udzielonej informacji. W lakoniczny sposób odwołali się jedynie do orzecznictwa, dotyczącego udzielenia informacji publicznej w sposób niejasny lub niepełny. Wypada w tym miejscu podkreślić, że skarżących reprezentuje zawodowy pełnomocnik w osobie adwokata. W ocenie Sądu organ w ustawowym terminie udzielił pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na wniosek skarżących o udostępnienie informacji publicznej. Nie tylko rzetelnie przedstawił wnioskowane informacje publiczne, ale ustosunkował się do wszystkich pytań skarżących, z których znaczna część dotyczyła wiedzy specjalistycznej (medycznej lub prawnej), nie stanowiła zaś informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ nie posiada informacji publicznych w zakresie wskazanym w odpowiedzi na wniosek. Mając powyższe rozważania na uwadze, nie znajdując podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.