II SAB/Lu 46/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku Fundacji [...] z dnia 10 stycznia 2022r., sprecyzowanego pismami z dnia 24 stycznia 2022r. i z dnia 10 marca 2022r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz Fundacji [...] [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Fundacja [...] wniosła w dniu 15 kwietnia 2022r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] dotyczącą wniosku Fundacji z dnia 10 stycznia 2022r. o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja zarzuciła, że organ nie udzielił jej pełnej odpowiedzi na ten wniosek, dotyczący wysokości przyznanych nagród w 2021r. wszystkim osobom zatrudnionym w Urzędzie Gminy z podziałem na poszczególne tytuły tj. premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd. wraz z uzasadnieniem; skarżąca wnosiła również o udostępnienie informacji, czy pracownikom Urzędu zostały przyznane tzw. premie świąteczne w jakiejkolwiek formie (i w jakiej kwocie), w tym także te wypłacane z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. W dniu 21 stycznia 2022r. organ przekazał odpowiedź niezawierającą imion i nazwisk pracowników, którzy otrzymali nagrody ani uzasadnień, dlatego 24 stycznia 2022r. skarżąca wniosła o uzupełnienie odpowiedzi. W dniu 7 lutego 2022r. organ ponownie udzielił niepełnej odpowiedzi, w związku z czym skarżąca 10 marca 2022r. wniosła o wydanie decyzji odmownej bądź o realizację wniosku w całości. W odpowiedzi w piśmie z 17 marca 2022r. organ przekazał kolejne dane, które dla skarżącej były wciąż niepełne. Skarżąca podniosła, że informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19, z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19). W świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, ale nie dotyczy to informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.), a w tych granicach mieści się wynagrodzenie pracownika i jego składniki. Nie można także zaakceptować poglądu, że sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest informacją publiczną, a sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników niepełniących funkcji publicznych, nie jest informacją publiczną, gdyż każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną bez względu na cel w jakim jest realizowane. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, przedstawiając następujący stan faktyczny: W dniu 10 stycznia 2022 r. Fundacja [...] złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: "1. wysokości przyznanych nagród w roku 2021 wszystkim zatrudnionym w Urzędzie Gminy z podziałem na poszczególne tytuły tj. premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd. 2. czy pracownikom Urzędu zostały przyznane tzw. premie świąteczne w jakiejkolwiek formie (i w jakiej kwocie), w tym także te wypłacone z ZFSS." Pismem z dnia 21 stycznia 2022r. Wójt udzielił odpowiedzi zgodnie z wnioskiem tj. podał tytuły nagród, kwoty, liczbę pracowników, którzy poszczególne nagrody otrzymali; udzielił też informacji o liczbie pracowników, którzy otrzymali świadczenia pieniężne na święta z ZFŚS oraz o ich wysokości. W związku z tym, że Fundacja nie żądała podania imion i nazwisk pracowników, organ ich nie wskazał. Następnie Fundacja w dniu 24 stycznia 2022 r. złożyła wniosek o przekazanie wykazu nagród wypłaconych poszczególnym pracownikom, zatrudnionym w Urzędzie Gminy z podaniem stanowiska służbowego, kwoty i uzasadnienia w przypadku przyznania nagrody uznaniowej, spisowej i jubileuszowej. W piśmie z 7 lutego 2022r. Wójt udzielił odpowiedzi na tak sprecyzowany wniosek. Obecnie organ wyjaśnił, że przyznawał nagrody z okazji dnia samorządowca, w związku z oceną pracy oraz nagrody spisowe, a zatem ich przyznanie nie wymagało dodatkowego uzasadnienia. W związku z tym, że Fundacja nadal nie żądała podania imion i nazwisk pracowników, organ takich informacji nadal nie udzielał. Dopiero w piśmie z 10 marca 2022 r. skarżąca podniosła, że domaga się podania imion i nazwisk wszystkich pracowników, którym wypłacono nagrody, dlatego w kolejnym piśmie z 17 marca 2022 r. organ podał imiona i nazwiska pracowników, którzy otrzymali nagrody: z okazji dnia samorządowca, w związku z oceną pracy i tzw. nagrodę spisową. Dodatkowo organ w tym piśmie wyjaśnił, że świadczenia z ZFŚS nie są wynagrodzeniem, a w związku z tym dane pracowników, którzy takie świadczenia otrzymali, nie są informacją publiczną. W świetle powyższego, zdaniem organu, skarga na bezczynność jest nieuzasadniona. Poza tym skarżąca nie wskazała, w jakim zakresie organ nie zrealizował wniosku z dnia 10 stycznia 2022r. – żądanie podania imion i nazwisk pracowników, którym wypłacono nagrody zostało bowiem uwzględnione, zaś w odniesieniu do imion i nazwisk pracowników, którzy otrzymali świadczenia z ZFŚS organ wyjaśnił skarżącej w piśmie z 17 marca 2022r., że nie jest to informacja publiczna, a więc organ nie był zobligowany do udostępnienia tych informacji, natomiast podał ogólną kwotę wypłaconych z ZFŚS świadczeń. Zdaniem organu, korzystanie przez pracownika z funduszu świadczeń socjalnych pozostaje bez związku z wykonywaniem zadań publicznych. Zaspokajanie bytowych, socjalnych i kulturalnych potrzeb pracowników stanowi jeden z obowiązków pracodawcy (art. 16 i art. 94 pkt 8 Kodeksu pracy), realizowany stosownie do możliwości i warunków w formie zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Działalność socjalna w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o zakładowym funduszu socjalnym to działalność polegająca na świadczeniu przez pracodawców usług na rzecz różnych form wypoczynku, działalności kulturalno-oświatowej, sportowo-rekreacyjnej, opieki nad dziećmi w żłobkach, przedszkolach oraz innych formach wychowania przedszkolnego, udzielaniu pomocy materialnej - rzeczowej lub finansowej, a także zwrotnej lub bezzwrotnej pomocy na cele mieszkaniowe. Z przepisów tej ustawy wynika, że świadczenia z funduszu socjalnego zależne są od sytuacji życiowej ubiegającego się o świadczenie i nie mają charakteru wynagrodzenia za pracę, lecz są formą pomocy skierowaną do pracowników, członków ich rodzin, byłych pracowników oraz innych osób, którym pracodawca przyznał w regulaminie prawo korzystania ze świadczeń socjalnych finansowanych z funduszu socjalnego. Świadczenia te nie są związane ze sprawowaniem określonej funkcji, lecz z faktem pozostawania w stosunku zatrudnienia. Taki pogląd został wyrażony w orzecznictwie np. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2018 r., II SAB/Po 62/18. W związku z tym, że tego typu świadczenia nie są wynagrodzeniem za pracę, ani jego składnikiem, to nie stanowią informacji publicznej. Organ powiadomił o tym skarżącą Fundację, a zatem nie był bezczynny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w związku z tym, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu, sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329), dalej jako "p.p.s.a." Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga została uwzględniona, ponieważ Wójt Gminy [...] nie udzielił skarżącej pełnej odpowiedzi na wniosek z 10 stycznia 2022r. Zasady udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176), dalej jako "u.d.i.p.", z której wynika, że udostępnieniu podlega wyłącznie informacja będąca "informacją publiczną" i tylko przez podmioty, na których ciąży obowiązek udostępnienia takiej informacji. W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (...). Bezspornie Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiada. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej polega przede wszystkim na jej udostępnieniu bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) co do zasady w sposób wskazany we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym należy podkreślić, że chodzi o udzielenie pełnej informacji, a nie tylko częściowej; może także to nastąpić przez wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jeśli informacja objęta żądaniem nie ma cech informacji publicznej, albo gdy wniosek dotyczy informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykaże szczególnego interesu publicznego w żądaniu udzielenia informacji, albo gdy zachodzą ograniczenia w udostępnieniu informacji ze względu na prywatność - art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Załatwienie wniosku może także polegać na poinformowaniu wnioskodawcy, że organ jej nie posiada z jednoczesnym wskazaniem, gdzie informacja się znajduje. Załatwienie wniosku w każdej z tych form zwalnia organ z zarzutu bezczynności. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął odpowiednich, właściwych dla danego przedmiotu sprawy, czynności. Skarżąca Fundacja skierowała do Wójta Gminy [...] wniosek z dnia 10 stycznia 2022r., który następnie dwukrotnie precyzowała: pierwotnie wnosiła o wskazanie "1. wysokości przyznanych nagród w roku 2021 wszystkim zatrudnionym w Urzędzie Gminy z podziałem na poszczególne tytuły tj. premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd.; 2. czy pracownikom Urzędu zostały przyznane tzw. premie świąteczne w jakiejkolwiek formie (i w jakiej kwocie), w tym także te wypłacone z ZFŚS.", następnie o "przekazanie wykazu nagród wypłaconych poszczególnym pracownikom, zatrudnionym w Urzędzie Gminy wraz z podaniem stanowiska służbowego, kwoty i uzasadnieniem w przypadku przyznania" (pismo z dnia 24 stycznia 2022r.) i następnie o "wydanie decyzji odmownej lub realizację wniosku o informację publiczną z 10 stycznia 2022r. w całości dotyczącego wysokości przyznanych nagród w roku 2021 wszystkim zatrudnionym w Urzędzie Gminy z podziałem na poszczególne tytuły tj. premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd.; o udostępnienie informacji, czy pracownikom Urzędu zostały przyznane tzw. premie świąteczne w jakiejkolwiek formie (i w jakiej kwocie), w tym także te wypłacone z ZFŚS w całości (..) Wniosek dotyczył podania imion i nazwisk wszystkich pracowników, którym wypłacono nagrody". (pismo z dnia 10 marca 2022r.). Z treści tych wszystkich pism wynika, że skarżąca Fundacja domagała się od Wójta Gminy [...] wskazania imiennie wszystkich pracowników Urzędu Gminy, którzy w 2021.r otrzymali nagrody wraz ze wskazaniem wysokości tych nagród dla poszczególnych pracowników i ich rodzajów (premia regulaminowa, uznaniowa, z okazji dnia samorządowca itd.) i z uzasadnieniem przyznania nagród oraz o wskazanie czy pracownikom Urzędu wypłacono świadczenia z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych (czy były to tzw. premie świąteczne, w jakiej formie zostały udzielone). Nie jest kwestionowane, że informacje o wysokości nagród dla poszczególnych, wskazanych z imienia i nazwiska, pracowników Urzędu pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną, dlatego organ udzielił skarżącej takich informacji w pismach z dnia 7 lutego 2022r. i 17 marca 2022r., zamieszczając listę pracowników ze wskazaniem ich imion i nazwisk oraz wysokości i rodzaju przyznanej każdemu z nich nagrody. Organ nie wskazał jednak, czy przyznał nagrody pozostałym pracownikom tj. pełniącym funkcje usługowe, pomocnicze, a więc niepubliczne. Wniosek dotyczył bowiem wszystkich pracowników, jednak z udzielonych przez organ skarżącej odpowiedzi nie wynika jednoznacznie, czy takich pracowników nie było zatrudnionych w Urzędzie Gminy, czy też, że nie otrzymali żadnych nagród. Wprawdzie w odniesieniu do pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, nie było podstaw do wskazania ich poprzez podanie imienia i nazwiska, to jednak, jeśli otrzymali oni nagrody, to należało wskazać skarżącej ogólnie wysokość tych nagród- taka informacja jest bowiem informacją publiczną, dotyczącą gospodarowania mieniem publicznym. Wójt Gminy nie udzielił jasnej odpowiedzi w tym zakresie, dlatego Sąd uwzględnił skargę na bezczynność zobowiązując go do załatwienia (w całości) wniosku skarżącej stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W odniesieniu do żądania wskazania uzasadnień przyznanych nagród należy stwierdzić, że choć z udzielonych przez Wójta Gminy odpowiedzi nie wynika, czy ich przyznanie było uzasadniane odrębnie w stosunku do każdego pracownika, to jednak w odpowiedzi na niniejszą skargę, która została skarżącej doręczona, organ wyjaśnił, że "przyznawał nagrody z okazji dnia samorządowca, w związku z oceną pracy oraz nagrody spisowe, a zatem ich przyznanie nie wymagało dodatkowego uzasadnienia". W związku z tym Sąd uznał, że bezprzedmiotowe byłoby zobowiązywanie obecnie organu do udzielania takiej informacji, gdyż faktycznie organ jej udzielił (po wniesieniu skargi, w odpowiedzi na nią). Również w pozostałym zakresie Wójt Gminy [...] załatwił w odpowiedni sposób wniosek skarżącej, choć błędnie stwierdził, że informacje o wypłatach z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych nie są informacjami publicznymi. Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych funkcjonuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2020r., poz. 1070 ze zm.). Tworzony jest przez pracodawców, o których mowa w art. 3 tej ustawy, a uprawnionymi do korzystania z tych środków są pracownicy i ich rodziny, emeryci i renciści - byli pracownicy i ich rodziny oraz inne osoby, którym pracodawca przyznał, w regulaminie, o którym mowa w art. 8 ust. 2, prawo korzystania ze świadczeń socjalnych finansowanych z funduszu. Uwzględniając, że zasady tworzenia funduszu, jak też gospodarowania jego środkami nie mają charakteru wewnętrznych regulacji obowiązujących u danego pracodawcy w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że dane o działaniu przedmiotowego funduszu należy zaliczyć do informacji publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 681/13, czy wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 669/14). Informacje o sposobie wydatkowania środków finansowych z tego funduszu są więc informacjami publicznymi (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia II SAB/Rz 109/20). Z akt wynika, że choć Wójt Gminy [...] zajął odmienne stanowisko w tej kwestii, to jednak prawidłowo udzielił skarżącej w piśmie z dnia 17 marca 2022r. ogólnej informacji, jaka kwota została pracownikom z tego funduszu wypłacona, co oznacza brak bezczynności Wójta także w tej części wniosku. W tym miejscu należy podkreślić, że wniosek skarżącej dotyczył wskazania "imion i nazwisk wszystkich pracowników, którym wypłacano nagrody", i to ponadto z wyszczególnieniem wysokości i rodzaju danej nagrody. Jest to informacja o tym, ile środków finansowych Gmina przeznaczyła na nagrody i za co były nagrody. Pytanie to natomiast nie dotyczyło i nie mogło dotyczyć nagród wypłacanych ze środków zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, gdyż z takiego funduszu nagrody w ogóle nie są wypłacane. Celem funduszu – jak wyżej wyjaśniono – jest pomoc i wsparcie dla pracowników i ich rodzin, a więc jest to odrębna kategoria wydatków publicznych. Ubocznie należy wskazać, że choć Sąd uwzględnił skargę, to jednak nie sposób nie zauważyć, że wniosek skarżącej z 10 stycznia 2022r. nie był jasny, dopiero na skutek udzielanych przez Wójta kilkakrotnie odpowiedzi, skarżąca wniosek doprecyzowywała, mimo to do chwili obecnej jest nieusatysfakcjonowana. Tymczasem to w jej interesie leżało takie sformułowanie żądania, by informacje zostały udzielone jej niezwłocznie i szczegółowo. Udzielanie informacji publicznej jest zwykle dodatkowym zadaniem podmiotów publicznych, niezależnym od ich zadań podstawowych i w każdym wypadku wiąże się to z koniecznością dodatkowego zaangażowania ich pracowników, kosztem wykonywania zadań głównych. Korzystanie z prawa do żądania informacji publicznej musi odbywać się więc z poszanowaniem podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, które przede wszystkim przejawiać się powinno w jasnym, niebudzącym wątpliwości sformułowaniem zakresu żądania. Należy tego oczekiwać zwłaszcza od ubiegających się o udostępnienie informacji publicznej organizacji (społecznych, pozarządowych), których celem działalności jest zapewnienie społeczeństwu transparentności finansów i działalności publicznej. Wniosek skarżącej Fundacji pozostawiał wątpliwości, co faktycznie doprowadziło do wniesienia przez nią skargi na bezczynność i jej uwzględnienia przez Sąd. Należy jednak podkreślić, że działanie Wójta Gminy [...] w żadnym wypadku nie nosiło cech lekceważenia nałożonych na niego obowiązków w zakresie udzielenia informacji publicznej, dlatego Sąd stwierdził, że jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem przepisów. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji; poniesione przez skarżącą koszty postępowania (100 zł tytułem wpisu) zostały zasądzone od organu na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej, Wójt udzieli informacji w zakresie nagród wypłaconych w 2021r. pozostałym pracownikom Urzędu Gminy, niewskazanym w udzielonych już odpowiedziach.