II SAB/Lu 49/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie prowadzonego postępowania odwoławczego postanawia: odrzucić skargę. B. S. (dalej także jako: skarżący) 22 kwietnia 2025 r. (data stempla pocztowego – k. 5) wniósł skargę na bezczynność Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także jako: LWINB) w sprawie prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L., znak sprawy: [...] W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że w dniu 22 kwietnia 2025 r. wydał decyzję ostateczną, zatem w dacie nadania skargi nie istniał podlegający badaniu stan bezczynności, którego dotyczyła skarga. Powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z powołanym powyżej przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w punktach 1-5a. Niedopuszczalność ta występuje przykładowo w sytuacji, gdy nie istnieje przedmiot zaskarżenia. Ustawodawca przewidział możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania (art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.). Bezczynność organu ma miejsce w sytuacji, gdy – jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.) – organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Niewątpliwie skarżący wniósł ponaglenie 7 kwietnia 2025 r., zatem przed wydaniem decyzji. W dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. II OPS 5/19 podjął następującą uchwałę: wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że termin "w każdym czasie", którym posługuje się ustawodawca w art. 53 § 2b p.p.s.a. należy wykładać w nawiązaniu do trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skargę można wnieść od zaistnienia stanu bezczynności i po wniesieniu ponaglenia, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zanegował tym samym pogląd o dopuszczalności nielimitowanego żadnym terminem orzekania w przedmiocie bezczynności. W związku z powyższym kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy, musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny. Szczególnego podkreślenia wymaga okoliczność, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że z powyżej powołanej uchwały jednoznacznie wynika, że skarga w przedmiocie bezczynności wniesiona po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji ostatecznej podlega odrzuceniu. Jest niedopuszczalna z tego względu, że w momencie wniesienia dotyczy stanu nieaktualnego (historycznego). Taka skarga przede wszystkim nie może osiągnąć zamierzonego rezultatu w postaci zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy, które już nastąpiło. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność nie została wniesiona przed wydaniem decyzji przez LWINB, gdyż organ drugiej instancji wydał ostateczną decyzję 22 kwietnia 2025 r. Decyzja została wysłana (datownik placówki nadawczej: k. 73 i n. akt admin.). Natomiast skarżący wniósł skargę na bezczynność LWINB tego samego dnia tj. 22 kwietnia 2025 r. (data stempla pocztowego). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że skarga na bezczynność nie została wniesiona (nadana na poczcie) przed dniem wydania ostatecznej decyzji w sprawie. Skarga wniesiona po wydaniu decyzji nie mogła osiągnąć zamierzonego skutku. Organ wcześniej rozpoznał sprawę i wydał (sporządził oraz podpisał) decyzję, zatem w dacie wniesienia skargi nie istniała już możliwość załatwienia sprawy – z tego względu, że organ już ją załatwił. Jeżeli w sprawie organ dopuścił się bezczynności bądź przewlekłości, to stan ten ustaje w chwili załatwienia sprawy, poprzez wydanie decyzji, od tego momentu ma charakter historyczny, a jako taki nie może zostać zaskarżony. W konsekwencji powyższych ustaleń należy stwierdzić, że w dacie wniesienia skargi nie istniał stan, który podlegałby kontroli Sądu. W dniu wniesienia skargi na bezczynność, LWINB wydał ostateczną decyzję, co oznacza, że nie pozostawał bezczynny w chwili wniesienia skargi. W takiej sytuacji nie podlega ocenie, czy stan ten istniał przed wydaniem decyzji. Warto zauważyć, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21, że dopuszczalność wykonania przez sąd kompetencji orzeczniczych określonych w art. 149 p.p.s.a., jest poprzedzona obowiązkiem organu rozważenia zastosowania autokontroli swojego postępowania, która może być z kolei przez organ zastosowana tylko wtedy, gdy w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego nadal istnieje przedmiot zaskarżenia, tj. przewlekłość postępowania administracyjnego, która miałaby podlegać autokontrolnej ocenie organu. Ustanie tej przewlekłości do chwili wniesienia skargi oznacza bezprzedmiotowość uprawnienia autokontrolnego organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "skoro bowiem skorzystanie przez organ administracji z uprawnienia autokontrolnego stanowi w istocie względny prejudykat dopuszczalności rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, to bezprzedmiotowość, a nie subiektywna - w ocenie organu administracji - niezasadność wykonania tego uprawnienia, powoduje w konsekwencji konieczność uznania także braku przedmiotu skargi". Rozważania te zachowują aktualność w sprawach o bezczynność. W szczególności w tym kontekście należy podkreślić, że skarga na bezczynność musi zostać wniesiona przed dniem wydania decyzji. Nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ wydał decyzję, a także przekazał ją do doręczenia przed faktycznym wpływem skargi do organu w dniu 24 kwietnia 2025 r. Sąd dostrzegł także, że decyzja została doręczona skarżącemu po dacie wniesienia skargi na bezczynność tj. w dniu 30 kwietnia 2025 r. Okoliczność ta nie wpływa na kluczowy fakt, że ewentualny stan bezczynności ustał w dniu 22 kwietnia 2025 r. Momentem załatwienia sprawy jest – co do zasady, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej – chwila wydania decyzji, nie zaś jej doręczenia. W świetle art. 110 § 1 k.p.a. i zasad logiki nie sposób utożsamiać momentu wydania i doręczenia decyzji. Doręczenie decyzji ma taki skutek, że wchodzi ona do obrotu prawnego i decyduje o związaniu treścią decyzji organu zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. Nie wpływa jednak na samą kwestię istnienia w sensie prawnym (wydania) decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2021 r., sygn. I OSK 3098/19, postanowienie NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 531/21). Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej następuje jej wydanie – data ta jest miarodajna dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji. Zasada związania rozciąga się zatem na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, oczywiste jest bowiem, że organ nie może w tym czasie jej zmienić, a decyzja ta istnieje – nawet jeżeli nie wywołuje wszystkich skutków (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2162/21). Data wydania (sporządzenia) decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową, wywołująca oznaczone, chociaż nie wszystkie skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 7246/21). Gdyby determinujące znaczenie dla załatwienia sprawy miało doręczenie decyzji, to w sprawach, w których uczestniczyłoby wiele stron, należałoby przyjąć co do zasady kilka różnych dat wydania decyzji i załatwienia sprawy. Uznanie sprawy za załatwioną w kliku różnych datach pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22 i powołane tam orzecznictwo). Należy stanąć na stanowisku, że sprawa może mieć tylko jedną datę załatwienia, związaną z dniem wydania decyzji tj. datą wydania wynikającą z jej treści. Termin w jakim zostanie doręczona decyzja jest irrelewantny dla kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (tak np. postanowienie NSA z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1793/23). Oczywiście nieprawidłowa jest sytuacja, gdy organ zwleka z uzewnętrznieniem wydanej decyzji, czyli inaczej mówiąc wysłaniem decyzji do strony. Sytuacja taka jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Procedura doręczenia nie trwała nadmiernie długo i nie wzbudza wątpliwości co do prawidłowości działania organu. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny w chwili ogłoszenia lub podpisania aktu zawierającego wszystkie wymagane prawem elementy, wówczas sprawę administracyjną należy uznać za załatwioną, co dezaktualizuje możliwość wniesienia skargi na bezczynność. W niniejszej sprawie skarga na bezczynności nie została wniesiona przed zakończeniem przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, zatem skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. W związku z powyższym Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.