II SAB/Lu 50/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 10 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I; IV. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wójta Gminy na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 18 października 2017r. S. Z. złożyło drogą elektroniczną do Urzędu Gminy w Z. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej podmiotów (imię, nazwisko lub nazwa, adres) z którymi gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt, z kim (imię, nazwisko lub nazwa organu) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom, ilu bezdomnym psom/kotom zapewniono opiekę na koszt gminy w 2016 r. (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich), jaki był w 2016 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne. Ponadto Stowarzyszenie zwróciło się o udostępnienie treści i postaci umowy (umów) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2016 roku. Wobec braku odpowiedzi Stowarzyszenie w dniu 20 marca 2018r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 18 października 2017r., domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie Stowarzyszenia brak udzielenia informacji stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (Dz. U. 2016, poz. 1764). W uzasadnieniu podało, że od kilku lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W jego ramach jest prowadzony monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. Uzyskana w ten sposób informacja udostępniana jest następnie szerokiej publiczności. Stowarzyszenie wskazało, że do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Skarżący podkreślił, że wykorzystał Elektroniczną Platformę Usług Administracji publicznej i wniosek złożył na skrytkę przypisaną Urzędowi Gminy Z.. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy przyznał, że przedmiotowy wniosek wpłynął 18 października 2017r. i został przekazany na stanowisko merytorycznie związane z zakresem żądanych informacji celem przygotowania odpowiedzi. Na skutek nieuwagi pracownik zastępujący nie poinformował o pozostającym do rozpatrzenia wniosku. Dopiero po zapoznaniu się ze skargą wniosek odszukano i [...] marca 2018r. drogą elektroniczną oraz na adres e- mailowy skarżącego udzielono informacji. Zdaniem Wójta zaistniała sytuacja nie wynikała z braku chęci udzielenia informacji, ani ignorowania obowiązujących przepisów. Nie można także stwierdzić, aby przekroczenie terminu do rozpoznania wniosku nastąpiło bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zdaniem Wójta, wobec udzielenia informacji, postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe, powinno zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że o bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w określonym w art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ) terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje dodatkowego terminu, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, jej udostępnienia i przyczynach nie zachowania terminu czternastodniowego, nie informuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej lub, iż nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3) bądź, że obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2) ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub umarzającej postępowanie (art. 16). Przy czym udostępnienie informacji publicznej musi nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Dla oceny, czy w sprawie ma, bądź miała miejsce bezczynność istotne jest więc, obok wykazania uchybienia wskazanego terminu, również ustalenie, czy podmiot do którego skierowano wniosek jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz, czy żądanie zawarte we wniosku dotyczy informacji publicznej. Jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności ( wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r. I OSK 50/06 i wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r. I OSK 385/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stosownie do art. 4 ust. 1 wspomnianej ustawy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt. 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt. 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt. 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt. 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt. 5). Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Do takich podmiotów zalicza się także Wójt Gminy jako samorządowy organ władzy publicznej. Wątpliwości nie budzi także kwalifikacja wniosku skarżącego jako żądania udzielenia informacji publicznej. Artykuł 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ustawy, który w pkt. 2 lit.c wymienia przedmiot działalności i kompetencje podmiotów o których mowa w art. 4 ust.1. Zgodnie z art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( Dz. U. z 2017, poz. 1840) rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla. bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a ustawy). Treść programu stanowią zatem generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2016 r. ( II OSK 3245/16 opubl. w CBOSA ) stwierdził, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Obecnie nie budzi wątpliwości, że ustawą o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12 opubl. w CBOSA). W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy dotyczące wykonywania zadań finansowanych ze środków własnych. Sposób dysponowania tym majątkiem jest niewątpliwie informacją publiczną, co wynika z przepisów art. 6 ust. 2 lit. f w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z treści umów o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom mogą bowiem wynikać nie tylko kwestie dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, ale również zasady funkcjonowania danego urzędu, informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje. Umowy te obrazują zasady funkcjonowania organu administracji publicznej i sposób gospodarowania środkami publicznymi, którymi dysponuje organ ( tak NSA w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13 opubl. w CBOSA). Bez wątpienia przekonanie co do publicznego charakteru żądanych informacji miał także Wójt, który 30 marca 2018r. udzielił żądanych informacji. Skoro jednak organ nie udzielił informacji w terminie wynikającym z art. 13 ust.1, nie podjął także żadnych z innych czynności, o których już wspomniano, pozostawał w bezczynności, co też trafnie wytknęło Stowarzyszenie. Podkreślić należy, że wbrew przekonaniu Wójta udzielenie informacji nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego skargą, a w konsekwencji nie ma podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rzeczywiście w orzecznictwie przyjęto, że przepis ten ma zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Postępowanie sądowe ulega zatem w tej części umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 powołanej ustawy, gdyż uwzględniając skargę na bezczynność (lub przewlekłość postępowania), nie mógłby zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu lub wykonania czynności. Umorzenie postępowania w kwestii zobowiązania przez sąd administracyjny do wydania aktu lub czynności nie oznacza jednak, że bezprzedmiotowe staje się orzekanie w kwestii stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (wyroki NSA z dnia 12 maja 2016r. I OSK 3041/14 i podane tam orzecznictwo oraz z 12 stycznia 2017r. I OSK 500/16 opubl. w CBOSA ). Bezczynność jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie należy ocenić bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Skoro zasadność wniosku nie jest podważona, uzasadnione jest twierdzenie skarżącego o uchybieniu terminu do udostępnienia informacji o jakim mowa w art. 13 ust.1 ustawy zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy, co w konsekwencji czyni zasadnym zarzut bezczynności organu. Bez znaczenia dla oceny opóźnienia w jej udostępnieniu są wspomniane w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z zaniedbaniami pracowników organu, brakami kadrowymi czy okresem urlopowym. Skoro adres poczty elektronicznej został opublikowany przez sam organ na stronie internetowej Gminy Z., to należy przyjąć, iż organ zobowiązuje się do obsługi elektronicznej skrzynki pocztowej w sposób sprawny, umożliwiający skuteczny przepływ informacji. W postanowieniach z dnia 10 września 2015 r. ( I OSK 1968/15 i 3 listopada 2015 r. I OSK 1940/15 ) oraz wyroku z dnia 17 lutego 2017 r. ( I OSK 2113/15 wszystkie opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r. I OSK 2897/15 opubl. w CBOSA ). W orzecznictwie przyjmuje się również, że dostatecznym dowodem potwierdzającym wysłanie wiadomości zawierającej wniosek stanowi wydruk z poczty elektronicznej nadawcy (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r. I OSK 1924/16 opubl. w CBOSA). Okoliczności sprawy pozwalają na stwierdzenie, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie wspomniana ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło ( wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 i 17 grudnia 2014 r. I OSK 2075/14 opubl. w CBOSA). Oceniając, czy bezczynność zobowiązanego organu miała charakter rażący należy mieć również na uwadze, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Ustawodawca w tym względzie założył, że wnioskodawca będzie zainteresowany jak najszybszym rozpoznaniem jego wniosku, a regulacje ustalające krótsze terminy udostępnienia informacji publicznej, niż obowiązujące w postępowaniu administracyjnym, mają mieć przede wszystkim oddziaływanie dyscyplinujące na podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji. Ponadto informacja publiczna udzielona w dużym odstępie czasu od wniesienia wniosku może już utracić dla wnioskodawcy znaczenie. Nie budzi wątpliwości sądu, że w analizowanej sprawie ewidentnie wykazano lekceważący stosunek do wniosku skarżącego, w ogóle się nim nie zajmując. Nie sprawdzono nawet na własnej poczcie elektronicznej, czy do Gminy wpłynął jakikolwiek wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wobec ponad pięciomiesięcznej zwłoki w udzieleniu informacji i braku w tym okresie jakiejkolwiek czynności, uznać należało za uzasadnione wymierzenie Wójtowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kwocie [...]złotych. Ma ona charakter represyjny i dyscyplinujący, co powinno skłonić organ do zachowania wymagań określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Z tych powodów na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302) należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego. O bezczynności która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt.3 ustawy, natomiast o grzywnie na podstawie jej art. 149 § 2. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy zasądzając na rzecz skarżącego kwotę [...]zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł oraz koszt zastępstwa procesowego adwokata w wysokości [...] zł , przy czym stawkę wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego ustalono na podstawie § 14 ust.1 pkt.1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ).