II SO/Lu 11/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. M. w przedmiocie wymierzenia Dyrektorowi Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. grzywny za nieprzekazanie w terminie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie skargi z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a I. wymierzyć Dyrektorowi Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; II. zasądzić od Dyrektorowi Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 czerwca 2021 r. J. M. (dalej także jako "skarżący" lub "wnioskodawca") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. (dalej także jako "organ" lub "Dyrektor ZDW") grzywny za nieprzekazanie ww. Sądowi w ustawowym terminie skargi z dnia [...] grudnia 2021 r. dotyczącej bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W treści wniosku skarżący dodatkowo zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2020 r. złożył do Dyrektora ZDW – w formie dokumentu elektronicznego, za pomocą platformy ePUAP – skargę na bezczynność tego organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, polegającą na braku realizacji wniosków z dnia [...] marca 2021 r. Pomimo ustawowego obowiązku przekazania skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie w terminie 15 dni od daty jej otrzymania, który to termin upływał w dniu 28 grudnia 2020 r., organ sporządził odpowiedź na skargę dopiero w dniu 26 stycznia 2021 r., zaś przekazana wraz z nią skarga wpłynęła do Sądu dopiero w dniu 29 stycznia 2021 r., co oznacza, że doszło do uchybienia terminowi do przekazania skargi o około miesiąc. Skarga ta – jak wskazał skarżący – została rozpoznana przez Sąd w dwóch postępowaniach: II SAB/Lu 11/21 i II SA/Lu 201/21. W odpowiedzi na wniosek organ (reprezentowany przez [...] M. K. B.) wniósł o oddalenie wniosku. Wyjaśnił, że niedochowanie terminu wynikającego z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p.") jest okolicznością będącą następstwem wystąpienia epidemii COVID-19 i związanych z tym ograniczeń w funkcjonowaniu szeregu instytucji, firm, osób oraz czasem, w którym skarga została złożona, tj. końcem roku, gdzie ilość zadań wykonywanych przez organ w części jego działalności jest krotnością z poprzednich okresów. Okoliczności te nie usprawiedliwiają i nie ekskulpują organu, jednak przemawiają za incydentalnym charakterem zdarzenia. W ocenie Dyrektora ZDW, niedochowanie terminu do przekazania skargi nie nosiło zatem znamion zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podęcia działań w sprawie. Organ podkreśli, że w związku z zaistniałą sytuacją, w organizacji organu wprowadzono zmiany mające na celu dochowanie terminu wynikającego z u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniosek jest zasadny, albowiem Dyrektor ZDW nie zachował ustawowego terminu przy przekazywaniu skargi J. M. z dnia [...] grudnia 2020 r. dotyczącej wniosku z dnia 23 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Przepis art. 49a stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do treści § 2 cytowanego artykułu, organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku skarg składanych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, trzydziestodniowy termin na wykonanie przez organ obowiązku, o którym mowa w powyższym przepisie, został skrócony przez ustawodawcę do 15 dni, o czym stanowi przepis szczególny art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Dodać wypada, że sposób realizacji przez organy obowiązku przekazania skargi sądowi został doprecyzowany w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1003, dalej jako "rozporządzenie"). I tak § 3 tego rozporządzenia stanowi, że skargę oraz odpowiedź na skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej zostały sporządzone (ust. 1). Skargę lub odpowiedź na skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu (ust. 2). W przypadku gdy forma lub postać skargi i odpowiedzi na skargę różnią się, organ, przekazując dokument elektroniczny, o którym mowa w ust. 2, załącza uwierzytelnioną kopię, w formie dokumentu elektronicznego, skargi lub odpowiedzi na skargę sporządzonej w postaci papierowej (ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, kopię skargi lub odpowiedzi na skargę, w formie dokumentu elektronicznego, uwierzytelnia się kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym (ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Wprawdzie regulacja zawarta w przytoczonym wyżej przepisie zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna wymierzana w tym trybie ma mieszany dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (zob. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, publ. ONSAiWSA 2006/6, poz. 156; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, publ. ONSAiWSA 2008/3, poz. 42, s. 24). Nadto, oprócz funkcji dyscyplinująco-restrykcyjnej, grzywna taka pełni również rolę prewencyjną, albowiem służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości (zob. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, publ. ONSA/WSA 2010/1/2). Oznacza to, że wniosek o wymierzenie grzywny w tym trybie może zostać uwzględniony również w sytuacji, gdy przed jego złożeniem doszło do przekazania sądowi skargi, jednak czynności tej dokonano po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi bowiem do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie (por. postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OZ 1086/09, LexPolonica nr 2299926; z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt I OZ 161/10, LexPolonica nr 2281264; z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OZ 387/11, LexPolonica nr 2620325). Dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny – w sytuacji, gdy nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu – może mieć natomiast wpływ na określenie wysokości grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien bowiem ocenić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a nie tylko fakt, że do jego naruszenia w ogóle doszło. Do takich okoliczności należy zaliczyć czas jaki upłynął od wniesienia skargi i przyczyny niewykonania wspomnianego obowiązku w terminie, a także właśnie, czy zobowiązany przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Te ostatnie względy jednak nie uwalniają od konsekwencji wyrażonych w art. 55 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie należy podkreślić, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ uznaje, że skarga nie jest zasadna. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Dopiero zaś sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny, czy skarga jest dopuszczalna, a nadto, czy jest zasadna. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący J. M. w dniu [...] grudnia 2021 r. wniósł za pośrednictwem Dyrektora ZDW skargę w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2021 r. Wyjaśnić należy, że skarga ta została początkowo zarejestrowana przez Sąd jedynie pod sygnaturą akt II SAB/Lu 11/21 – jako skarga na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Następnie na mocy zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 9 marca 2021 r., przedmiotowa skarga została wyłączona do odrębnego postępowania w części dotyczącej pisma organu (aktu) z dnia 12 października 2020 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostepnienie informacji publicznej, i w tym zakresie zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 201/21. Przekazanie powyższej skargi Sądowi nastąpiło natomiast dopiero w dniu 27 stycznia 2021 r. (data nadania – k. 9 akt sprawy II SAB/Lu 11/21), przy czym należy zauważyć, że przekazując skargę w tej dacie organ nie zachował prawidłowej, tj. zgodnej z art. 54 § 2 p.p.s.a. i § 3 ust. 2 rozporządzenia formy przekazania, albowiem pomimo tego, że skarga została sporządzona w formie dokumentu elektronicznego i złożona do elektronicznej skrzynki podawczej organu, a więc winna zostać przekazana w tej samej postaci do elektronicznej skrzynki podawczej sądu (wraz z odpowiedzi na skargę w formie dokumentu elektronicznego), organ do sądu przekazał wydruk skargi z odpowiedzią na skargę w postaci papierowej, przesyłając te dokumenty za pośrednictwem operatora pocztowego. Powyższe ustalenia potwierdzają zatem, że organ przekroczył termin do przekazania skargi, który - w myśl art. 21 pkt 1 u.d.i.p. - upływał z dniem 28 grudnia 2020 r. Okres zwłoki w przekazaniu skargi wyniósł w tym wypadku 30 dni, co w konsekwencji doprowadziło do dwukrotnego przekroczenia terminu przewidzianego na przekazanie skargi. Z tych względów wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a., należało uznać za zasadny. Ustalając wysokość grzywny Sąd z jednej strony uwzględnił opisaną wyżej skalę uchybienia organu oraz fakt, że poza przekazaniem skargi z naruszeniem przewidzianego dla tej czynności terminu, organ dodatkowo nie zachował prawidłowego trybu przekazania skargi, co - jak wynika z akt sprawy II SAB/Lu 11/21 – skutkowało koniecznością wezwania go do ponownego przesłania skargi w jej pierwotnej postaci, tj. jako dokumentu elektronicznego, na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu, zaś konieczność wystosowania tego wezwania niewątpliwie skutkowała dodatkowym wydłużeniem okresu niezbędnego dla rozpoznania skargi. Okoliczności te – w ocenie Sądu – uniemożliwiały ustalenie wysokości grzywny w granicach jej dolnego wymiaru, a tym bardziej odstąpienie od jej wymierzenia. Z drugiej zaś strony, jako okoliczności przemawiające na korzyść organu w kontekście ustalania wysokości grzywny, Sąd wziął pod uwagę wyjaśnienia przedstawione przez organ w odpowiedzi na wniosek, dotyczące utrudnień w funkcjonowaniu organu związanych z epidemią koronawirusa. Zestawiając te okoliczności Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy grzywna w wysokości 200 złotych będzie adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia prawa, a przy tym wystarczająca dla osiągnięcia tak jej dyscyplinującego i represyjnego, jak i prewencyjnego celu. Podkreślić należy, że orzeczona kwota grzywny mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczyły się do uiszczonego wpisu od wniosku w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.