III SA/Lu 109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] L. Komendant Wojewódzki Policji w L., po rozpatrzeniu odwołania M. D., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] o odmowie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że M. D. złożył w dniu 3 sierpnia 2012 r. wnioski o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby (Ś. – L. – Ś.) za okres od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Komendant Miejski Policji w L. odmówił skarżącemu przyznania zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w wyżej wymienionym okresie z uwagi na to, że rozliczenie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest dokonywane w okresie miesięcznym. Organ pierwszej instancji podniósł również, że przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń policjantów, w tym art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji Komendanta Miejskiego Policji powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, ponownie wniósł o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Skarżący podniósł również, że w 2007 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w L. o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i prawo zwrotu kosztów dojazdu zostało mu przyznane. Skarżący stwierdził również, że ustawa o Policji nie określa terminu składania wniosków i brak jest rozporządzeń wykonawczych regulujących zasady i terminy składania wniosków o zwrot kosztów dojazdu. Organ odwoławczy podniósł, że na mocy art. 93 ustawy o Policji policjantowi przysługuje zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Szczegółowe zasady dotyczącego ubiegania się o prawo oraz wypłatę należności z tytułu zwrotu kosztów dojazdu zostały uregulowane w załączniku nr 2 do instrukcji obiegu i kontroli dokumentów księgowych w KWP w L. i jednostkach terenowych Policji stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] L. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości w Komendzie Wojewódzkiej Policji w L. oraz komendach miejskich i powiatowych Policji woj. L. Z pkt VIII ppkt 3 wyżej wymienionego załącznika do instrukcji wynika, że policjant w celu otrzymania zwrotu kosztów dojazdu składa po zakończeniu każdego miesiąca wniosek. Zdaniem organu odwoławczego, prawo do zwrotu kosztów dojazdu powstaje w przypadku złożenia na bieżąco, w każdym miesiącu stosownego wniosku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stwierdził, że decyzje administracyjne w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do służby mają charakter konstytutywny, co powoduje, że prawo do zwrotu kosztów dojazdu nie może powstać za okres obejmujący miesiące wsteczne. Organ odwoławczy podzielił podgląd organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 107 ustawy o Policji. Organ wyjaśnił, że w ustawie o Policji kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym rozdziale. Przepis art. 107 ustawy zawarty w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" nie dotyczy spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy o Policji "mieszkania funkcjonariuszy Policji". Skoro art. 93 ustawy o Policji znajduje się w rozdziale 8, to brak jest możliwości zastosowania art. 107 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. D. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że Komendant Miejski Policji w L. zwracając jego wnioski jako podstawę ich niezrealizowania podał pismo L.dz. [...] z dnia [...] lipca 2012 r. oraz pismo L.dz. [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. kierowane do komendantów miejskich i powiatowych Policji, naczelników wydziałów, kierowników samodzielnych sekcji i zespołów w sprawie zwrotu policjantom kosztów dojazdu do służby określonego w art. 93 ustawy o Policji. Skarżący podniósł, że z treścią wyżej wymienionych pism zapoznał się [...] sierpnia 2012 r. Do tego czasu nie wiedział, że są przepisy określające graniczną datę składania wniosków. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu z innej przyczyny niż przedstawiona w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – dalej cyt. jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek sądu wzięcia z urzędu pod uwagę stwierdzonych naruszeń prawa, które nie zostały podniesione w skardze, zwłaszcza gdy ich skutkiem jest nieważność zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, a to stanowi podstawę stwierdzenia ich nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie zwrotu M. D. kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od [...] kwietnia 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Analiza wymienionego przepisu, a także pozostałych przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, prowadzi do wniosku, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 1990 r. o Policji nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, z którego wynika, że każdy policjant, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby jest uprawniony z mocy prawa do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnienia bezpośrednio z mocy ustawy. Przepis określa również wystarczająco dokładnie wysokość świadczenia poprzez odniesienie do ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Takie skonstruowanie uprawnienia, to jest przyznanie go bezpośrednio z mocy ustawy w wysokości wystarczająco skonkretyzowanej, sprawia, że nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji administracyjnej. Konsekwentnie dotyczy to zarówno przyznania jak i odmowy zwrotu kosztów. W takim przypadku realizacja obowiązku załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej następuje w drodze czynności materialno – technicznej polegającej na wypłacie świadczenia lub w drodze nie będącego decyzją administracyjną lub postanowieniem aktu odmawiającego zwrotu kosztów dojazdu. Inny niż decyzja administracyjna bądź postanowienie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej podejmowane są wówczas, gdy załatwieniu podlega sprawa indywidualna, akt lub czynność skierowane są do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek wynikają ze stosunku prawnego nie wymagającego konkretyzacji, ponieważ stosunek ten został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa, a ponadto z przepisów prawa nie wynika obowiązek załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. W niniejszej sprawie analiza przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, w którym znajduje się art. 93 dotyczący kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby wskazuje, że ustawodawca wyłączył załatwienie sprawy zwrotu kosztów dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby w drodze decyzji. Przepis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji wyczerpująco wymienia sprawy regulowane w rozdziale 8 ustawy, których załatwienie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z wymienionym przepisem jedynie przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 95 ust. 2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Jak widać ustawodawca wyraźnie nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw regulowanych w art. 93 ust. 1 ustawy, co w rezultacie oznacza wyłączenie możliwości wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Tezę tę wzmacnia fakt, że przepis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji wymienia nie tylko te sprawy, co do których w przepisach poprzedzających w rozdziale 8 ustawa nie wypowiada się o formie załatwienia sprawy (niektóre sprawy przydziału i opróżnienia lokalu oraz sprawy wymienione w art. 91, art. 92 i art. 94), ale także niejako po raz drugi wymienia te sprawy, co do których już z wcześniejszych przepisów wynika, że załatwia się je w formie decyzji administracyjnej. Chodzi tutaj o decyzje o opróżnieniu lokalu wymienione wyraźnie w art. 95 ust. 2-4, wyliczonym w art. 97 ust. 5 oraz o decyzje o przydziale lokalu w nowym miejscu pełnienia służby wymienione w art. 96 ust. 1 ustawy). Na tej podstawie można zatem sformułować wniosek, że przepis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji zbiorczo wymienia wszystkie sprawy regulowane w rozdziale 8 ustawy, których załatwienie wymaga formy decyzji – niezależnie od tego, czy ta forma została wcześniej określona w poszczególnych przepisach ustawy, czy też została pominięta. Jedyną sprawą, która nie jest wymieniana jako wymagająca załatwienia w formie decyzji jest sprawa zwrotu policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Opisana wyżej konstrukcja przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji wskazuje, że niewymienienie sprawy zwrotu kosztów dojazdu jako podlegającej załatwieniu w formie decyzji jest celowym zabiegiem ustawodawcy, wyłączającego w ten sposób możliwość wydawania decyzji w sprawach określonych w art. 93 ust. 1 ustawy. Wyłączenie to jest konsekwentnym i logicznym rezultatem przyjęcia koncepcji, że materia tych spraw nie wymaga wydania decyzji, bowiem należność przyznawana jest bezpośrednio z mocy ustawy w wysokości wystarczająco skonkretyzowanej, co sprawia, że nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy dostrzegał, że istnieje ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych, przyjmujących, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, a realizacja obowiązku załatwienia sprawy przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu; czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (na przykład: wyrok NSA oz. w Rzeszowie z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie SAB/Rz, publ. SIP Lex nr 657758, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie II SA/Gd 1646/03, publ. ONSAiWSA 2006/1/3, SIP Lex nr 172506, wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 29 września 2011 r. w sprawie II SA/Rz 555/11, publ. SIP Lex nr 1086656 oraz z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 400/11, publ. SIP Lex nr 1086628; wyroki WSA w Łodzi: z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie III SA/Łd 25/11, publ. SIP Lex nr 995287 oraz z dnia 13 października 2010 r. w sprawie III SA/Łd 433/10, publ. SIP Lex nr 758197). Sąd orzekający w niniejszej sprawie z przyczyn wcześniej omówionych także wyraża stanowisko, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Natomiast realizacja obowiązku załatwienia sprawy przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu bądź w drodze aktu (nie będącego decyzją lub postanowieniem) o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Rozróżnienie między czynnością materialno-techniczną wypłaty kwoty z tytułu zwrotu kosztów oraz aktem odmawiającym zwrotu jest konieczne, bowiem odmowa zwrotu powinna mieć charakter sformalizowany, w postaci pisma zawierającego powołanie się na podstawę prawną i uzasadnienie stanowiska. W takim przypadku mamy do czynienia z aktem a nie z czynnością. W przeciwieństwie do aktów, czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do tej kategorii zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne, jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 2091/12 publ. w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, dodatkowo podnieść należy, że powołane w motywach zaskarżonej decyzji, dla uzasadnienia załatwienia sprawy w tej właśnie formie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2001r. w sprawie II SA 1518/00 oraz z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1576/09, a także uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2010 r. w sprawie III CZP 26/10 oraz dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie II PZP 7/09 (dotyczące zwrotu kosztów dojazdu funkcjonariuszowi Służby Granicznej, wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, wypłaty świadczenia żołnierzowi w związku ze zwolnieniem go z zawodowej stałej służby wojskowej, roszczenia żołnierza zawodowego o potrąconą część uposażenia i o odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia) zostały wydane w innych stanach faktycznych i prawnych. W związku z tym poglądy wyrażone w uzasadnieniach tych orzeczeń nie mogą posłużyć do skutecznego wsparcia argumentacji na rzecz dopuszczalności załatwienia sprawy określonej w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji w formie decyzji, tym bardziej, że analiza przepisów ustawy o Policji prowadzi do innego wniosku. Podsumowując stwierdzić należy, że Komendant Wojewódzki Policji zastosował formę decyzji o administracyjnej do rozpoznania wniosku skarżącego w sytuacji, gdy nie miał do tego podstaw prawnych. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Takie samo uchybienie popełnił organ pierwszej instancji, a zatem należało stwierdzić nieważność również i jego decyzji (art. 135 p.p.s.a.). W efekcie wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu decyzji pozostaje nierozpoznany wniosek M. D. o przyznanie zwrotu kosztów dojazdu. Organ powinien zatem ten wniosek rozpoznać jeszcze raz stosując prawidłową formę prawną rozstrzygnięcia. Z uwagi na przyczynę rozstrzygnięcia sądu – wadliwość formy rozstrzygnięcia sprawy przez organ, na tym etapie postępowania nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do zasadności żądań skarżącego odnośnie do jego prawa do zwrotu kosztów dojazdu. Będzie to możliwe dopiero wówczas, gdy organ rozstrzygnie wniosek we właściwej formie prawnej. Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, pomimo zgłoszonego w skardze wniosku, ponieważ ze względu na przedmiot skargi skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych (art. 239 pkt 1 d) p.p.s.a.) i nie wykazał aby poniósł inne niezbędne koszty postępowania, których zwrotu mógłby żądać od organu (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.). Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie określał, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany (art. 152 p.p.s.a.). Takie orzeczenie byłoby bezprzedmiotowe ze względu na treść zaskarżonej decyzji odmawiającej zwrotu kosztów dojazdu, a więc nie nadającej się do wykonania i nie wywołującej żadnych innych skutków, przed których ziszczeniem się należałoby zabezpieczyć skarżącego.