III SA/Lu 1180/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy uznania M. M. ("skarżący") za osobę bezrobotną od dnia [...] maja 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, [...] maja 2020 r. skarżący złożył do Miejskiego Urzędu Pracy w L. ("MUP w L.") pisemny wniosek o rejestrację jako osoby bezrobotnej. We wniosku podał, że jego adresem zameldowania na pobyt stały jest: [...], [...], zameldowania na pobyt czasowy nie posiada, natomiast jako adres do korespondencji wskazał adres: [...], ul. [...]. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Prezydent Miasta L. ("organ I instancji") orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od [...] maja 2020 r. z uwagi na brak zameldowania stałego lub czasowego skarżącego na terenie miasta L.. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji wnosząc o przyznanie mu statusu osoby bezrobotnej. W odwołaniu podniósł, że od wielu lat mieszka na stale w L. przy ul. [...] i uważał, że właściwy dla niego jest Miejski Urząd Pracy (w skrócie: "MUP") w L., mimo że zameldowany jest na terenie innej gminy. Ponadto skarżący zarzucił, że MUP w L. powinien stwierdzić swoją niewłaściwość i z urzędu przekazać wniosek o rejestrację do urzędu właściwego. Wojewoda ("organ", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] września 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył definicję osoby bezrobotnej zawartą w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Organ wyjaśnił, że pojęcia "miejsce zameldowania" i "miejsce zamieszkania" nie są pojęciami tożsamymi, a miejsce zamieszkania nie jest kryterium decydującym o właściwości miejscowej danego powiatowego urzędu pracy. Tym kryterium jest wyłącznie miejsce zameldowania (stałego lub czasowego) osoby bezrobotnej. Organ podkreślił, że bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że skarżący nie jest zameldowany w L. ani na pobyt stały, ani na pobyt czasowy, a więc MUP w L. nie jest urzędem właściwym miejscowo do dokonania rejestracji skarżącego i ustalenia statusu osoby bezrobotnej, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Na decyzję organu odwoławczego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie zasad postępowania, tj. zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywatela do państwa, poprzez obarczenie go winą za nieznajomość szczególnych przepisów, podczas gdy od lat mieszka w L., korzysta ze świadczeń pomocy społecznej w tym mieście i był przekonany o właściwości MUP w L.. W ocenie skarżącego MUP w L. niezasadnie odmówił mu rejestracji jako osoby bezrobotnej zamiast poinformować o swojej niewłaściwości. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy poprzez odmowę zarejestrowania skarżącego jako osoby bezrobotnej w sytuacji, gdy spełnia on wszelkie ustawowe przesłanki do uzyskania takiego statusu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie uznania za osobę bezrobotną i zarejestrowania w urzędzie pracy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia", zgodnie z którym status osoby bezrobotnej może uzyskać osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, i, j, I, oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo osoba niepełnosprawna, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...). Warunki wymienione w podanej wyżej definicji muszą zostać spełnione łącznie. Brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie statusu osoby bezrobotnej i nakłada na organy obowiązek wydania decyzji odmownej w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika, że jednym z elementów definicji bezrobotnego jest miejsce zameldowania. Słusznie zatem organ, powołując się na powyższy przepis stwierdził, że nabycie statusu bezrobotnego uzależnione jest od dokonania rejestracji we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Właściwość urzędu pracy jest natomiast ustalana według miejsca zameldowania stałego lub czasowego danej osoby, przy czym warunek ten odnosi się do całego okresu posiadania statusu bezrobotnego. Urzędem właściwym dla osoby bezrobotnej jest ten urząd pracy, na którego terenie działania osoba ta jest zameldowana na pobyt stały bądź czasowy. Należy zauważyć, że także w przepisie art. 73 ust. 2a ustawy o promocji zatrudnienia, stanowiącym, że w przypadku zmiany przez bezrobotnego miejsca zamieszkania skutkującej zmianą właściwości powiatowego urzędu pracy bezrobotny jest obowiązany powiadomić o tym fakcie urząd pracy, w którym jest zarejestrowany, oraz stawić się w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla nowego miejsca zamieszkania, zaznaczono, iż ma to nastąpić w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania. Przytoczony przepis, tak jak i sama ustawowa definicja bezrobotnego, wiąże więc określone w nim skutki z zameldowaniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że zameldowanie na terenie właściwości urzędu pracy, w którym złożono wniosek o rejestrację osoby bezrobotnej, jest przesłanką materialną, a nie procesową, a jej brak powoduje odmowę zarejestrowania jako osoby bezrobotnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 107/17, zameldowanie stanowiące element ustawowej definicji bezrobotnego nie może być traktowane jako czynność li tylko techniczna. Co prawda samo zameldowanie ma charakter czynności ewidencyjnej, lecz uzyskuje ona aspekt materialnej istotności, skoro jest elementem definicji bezrobotnego. NSA podkreślił, że miejsce zameldowania jest jasnym kryterium wpływającym na zarówno status bezrobotnego, jak i istotę działań, dla których powołane są urzędy pracy. Chodzi m.in. o wiedzę, ile osób na danym terenie jest zarejestrowanych jako bezrobotni i poszukujący pracy, ile osób i jak długo pobiera ustawowe świadczenia, jaką pomoc należy im zapewnić. Kryterium to pozwala na właściwe zaplanowanie zadań i środków oraz kontrolę działań podejmowanych przez zarejestrowanych, zapewnienie odpowiedniej ilości środków finansowych i innych instrumentów prawnych, służy także zapobieganiu nadużyciom w korzystaniu ze środków publicznych na koszt podatników (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 248/06, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2257/12, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1191/15). Skoro zameldowanie stałe lub czasowe jest elementem ustawowej definicji bezrobotnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. i i.r.p.), to należy element ten traktować jako istotny z materialnoprawnego punktu widzenia. Jedynie gdy bezrobotny nie ma miejsca zameldowania, istotne jest miejsce jego zamieszkania (por. § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy, Dz. U. z 2020 r. poz. 667). Również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się materialnoprawny charakter przesłanki zameldowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 761/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt 1415/19). Z prawidłowych i niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organów poczynionych w toku postępowania wynika, że składając wniosek o rejestrację skarżący podał, że na pobyt stały zameldowany jest w [...], położonej w gminie [...] oraz że zameldowania na pobyt czasowy nie posiada. Jednocześnie wskazał adres do korespondencji w L., gdzie w rzeczywistości zamieszkuje. Prawidłowo zatem uznały organy, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy okolicznością wyłączającą możliwość uznania skarżącego za osobę bezrobotną był brak zameldowania skarżącego na pobyt stały lub czasowy na terenie miasta L. (właściwości MUP w L.). Zarzuty skargi są więc w tym zakresie nieuzasadnione. Odnosząc się o zrzutu, że skarżący zamieszkuje od wielu lat w L. i był przekonany, że właściwym w jego przypadku jest Miejski Urząd Pracy w L. wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że użyte w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia pojęcie zameldowania nie jest tożsame z pojęciem zamieszkania. Ustawa o promocji zatrudnienia nie wyjaśnia pojęcia zameldowania, w związku z czym należy odwołać się w tym zakresie do regulacji zawartych w ustawie z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2021 r. poz. 510), powołanej dalej jako "ustawa o ewidencji ludności". Na mocy art. 24 ust. 1 tej ustawy obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie. Obowiązek meldunkowy polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego, wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego lub zgłoszeniu wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej oraz powrotu z wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, z uwzględnieniem art. 36 (art. 24 ust. 2). Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, natomiast pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. W świetle powyższego, przewidziana w definicji bezrobotnego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia przesłanka zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy właściwym ze względu na miejsce zameldowania nie może być rozumiana jako zarejestrowanie w miejscu zamieszkania, jeżeli dana osoba nie jest w tym miejscu zameldowana, a jednocześnie zameldowana jest pod oznaczonym adresem w innym miejscu. Należy także zauważyć, że przekonanie skarżącego o właściwości Miejskiego Urzędu Pracy w L. nie było niczym uzasadnione. Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że urzędem właściwym jest urząd miejsca zameldowania. Należy ponadto podkreślić, że uzyskanie statusu bezrobotnego, a więc i rejestracja nie są obowiązkowe, a osoby chcące uzyskać z tego tytułu korzyści powinny dochować należytej staranności. Skarżący utrzymuje od lat fikcję meldunkową, nie zameldował się bowiem w miejscu zamieszkania, gdzie stale przebywa, nie może zatem oczekiwać, że organy administracji uwzględniać będą ten stan wbrew obowiązującym przepisom. Trzeba przy tym podkreślić, że tylko w przypadku, gdyby skarżący w ogóle nie miał jakiegokolwiek miejsca zameldowania, istotne byłoby miejsce jego faktycznego zamieszkiwania. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący nieprawidłowości w działaniu MUP w L., z uwagi na brak przekazania wniosku skarżącego o rejestrację do urzędu pracy właściwego ze względu na jego miejsce zameldowania. W tym zakresie nie mają bowiem zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), w skrócie "k.p.a.". Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest bowiem ustawą szczególną, w której zarejestrowanie w urzędzie pracy właściwym dla miejsca zameldowania jest jedną z przesłanek materialnoprawnych uznania za osobę bezrobotną. Zatem urząd, do którego skarżący złożył wniosek, mimo że nie jest zameldowany na terenie jego właściwości, prawidłowo odmówił uznania skarżącego za bezrobotnego. Nie miał natomiast podstaw, by stwierdzić swoją niewłaściwość i przekazać sprawę urzędowi pracy właściwemu ze względu na miejsce zameldowania skarżącego. Odrębnym zagadnieniem jest kwestia pouczenia skarżącego o konieczności zgłoszenia się i złożenia wniosku w urzędzie właściwym ze względu na miejsce zameldowania. Brak pouczenia w chwili składania wniosku nie miał jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skoro skarżący nie jest zameldowany na terenie miasta L., organ, w którym złożono wniosek nie mógłby wydać innej decyzji niż odmowna. Brak pouczenia nie daje zatem podstaw do uwzględnienia skargi. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, skarżący zgłosił się [...] sierpnia 2020 r. do urzędu właściwego dla jego miejsca zameldowania. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przez organy zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywatela do państwa. Jak wskazano już wyżej, organy obu instancji prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy ustawy o promocji zatrudnienia, działały zatem na podstawie prawa, zgodnie z art. 6 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dodać należy, że decyzje w sprawie statusu bezrobotnego nie mają charakteru uznaniowego. W przypadku braku materialnych przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia organ obowiązany jest odmówić uznania za bezrobotnego. Bez znaczenia są zatem podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące jego wieloletniego zamieszkiwania w L. oraz korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności nie mogą skutecznie podważyć argumenty odwołujące się do względów słuszności. Nietrafny jest także zarzut naruszenia zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Subiektywne odczucia skarżącego co do braku zaufania do organu prowadzącego postępowanie, nie mogą przesądzać o naruszeniu przepisu art. 8 § 1 k.p.a., skoro zarówno sposób prowadzenia postępowania, jak i rozstrzygnięcie odpowiadają prawu. W kontrolowanej decyzji organ przytoczyły istotne okoliczności stanu faktycznego oraz treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i prawidłowo zinterpretował ich treść. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a". Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawa została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z [...] marca 2021 r.