III SA/Lu 16/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r. Marszałek Województwa (...) unieważnił praktyczny egzamin państwowy w zakresie kategorii B prawa jazdy A, który odbył się w dniu (...) czerwca 2013 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że egzamin A był prowadzony przez egzaminatora w sposób niezgodny z przepisami obowiązującymi w zakresie egzaminowania, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Wykonując zadanie egzaminacyjne "Ruszanie z miejsca do przodu na wzniesieniu" w pierwszej próbie, egzaminator prowadząca egzamin uznała, że zadanie zostało wykonane nieprawidłowo. Według egzaminatora, A ruszyła niezgodnie z kryteriami wykonania tego zadania, gdyż ruszyła z hamulca roboczego, a nie z hamulca awaryjnego. Analiza przebiegu egzaminu, przeprowadzona na podstawie nagrania wykazała, że M.W. w prawidłowy sposób wykonała zadanie w pierwszej próbie. Zatem egzamin był prowadzony niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na negatywny wynik egzaminu. W dniu (...) września 2013 r. decyzję tę doręczono A. Decyzji nie doręczono egzaminatorowi, B. W dniu (...) listopada 2013 r. wniosła ona odwołanie od w/w decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odwołaniu skarżąca podkreśliła, że nie został jej przyznany status strony, co skutkowało pozbawieniem jej możliwości działania i obrony. Skarżąca krytycznie odniosła się do ustaleń organu I instancji odnośnie prawidłowego wykonania przez A zadania "Ruszania z miejsca do przodu na wzniesieniu". We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania B wskazała, że decyzja organu I instancji została doręczona wyłącznie A i tylko ją organ błędnie uznał za stronę postępowania administracyjnego, pomijając, że egzaminator jest stroną niniejszego postępowania, co wynika z treści przepisów art. 67 - 74 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami. Na podstawie tych przepisów Marszałek Województwa może wykreślić egzaminatora z ewidencji, co skutkuje bezpośrednio rozwiązaniem stosunku pracy. Decyzja Marszałka z dnia (...) sierpnia 2013 r. podważyła kompetencje egzaminatora oraz naruszyła dobre jego imię chronione na podstawie art. 23 Kodeksu cywilnego. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że B nie można uznać za stronę toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia egzaminu. B wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji nie legitymowała się żadnym interesem prawnym, bowiem nie mogła wskazać przepisów prawa materialnego, które uprawniałyby ją do czynnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Powołane przez skarżącą przepisy art. 67-74 ustawy o kierujących pojazdami nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że egzaminator ma interes prawny w postępowaniu związanym z unieważnieniem egzaminu na prawo jazdy określonej kategorii. Stroną jest wyłącznie osoba egzaminowana, gdyż to postępowanie dotyczy wyłącznie jej interesu prawnego, a decyzja wydana przez organ kształtuje tylko sytuacje prawną w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami, nie rozstrzyga ona natomiast o prawach i obowiązkach administracyjnych egzaminatora. Nie ulega wątpliwości, że egzaminator jest stroną postępowania, które dotyczy go bezpośrednio tj. w sprawie skreślenia go z ewidencji egzaminatorów i podczas tego postępowania organ bada czy doszło do naruszenia zasad egzaminowania w stopniu uzasadniającym odebranie uprawnień przez skreślenie z listy egzaminatorów. Decyzja unieważniająca egzamin na prawo jazdy nie kreuje stanu prawnego umożliwiającego skreślenie egzaminatora z takiej listy (ewidencji) na podstawie art. 71 ustawy o kierujących pojazdami. Osobie, która nie jest stroną postępowania nie przysługuje ani prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, ani prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dla takiej osoby nie został otwarty bieg terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli B uważa się za stronę postępowania, to powinna wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B zarzuciła, że zaskarżone postanowienie nie jest rozstrzygnięciem spójnym, logicznym i prawidłowo uzasadnionym. Skarżąca podniosła, że z prawidłowej interpretacji przepisów art. 67-74 ustawy o kierujących pojazdami wynika, co Kolegium pomija, że egzaminator jest stroną postępowania o unieważnienie egzaminu ponieważ w obecnie obowiązującym stanie prawnym marszałek skreśla egzaminatora z ewidencji egzaminatorów w przypadku rażącego naruszenia przepisów poprzez między innymi wielokrotne przeprowadzenie egzaminu państwowego w sposób niezgodny z ustawą. W poprzednim stanie prawnym, to jest do dnia (...) stycznia 2013 r. brak było związku pomiędzy przesłanką skreślenia egzaminatora z ewidencji z przesłanką do unieważnienia egzaminu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie z następujących przyczyn. Z akt sprawy wynika, że zaskarżonym postanowieniem, wydanym na mocy art. 58, art. 59 § 2 oraz art.134 k.p.a., po pierwsze, odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r. w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego, a po drugie, stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W świetle motywów, które legły u podstaw tego rozstrzygnięcia, Kolegium przyjęło, koncentrując swoją argumentację głównie na tle interpretacji art. 28 k.p.a. i wykładni tego przepisu, że stroną postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, jest wyłącznie osoba egzaminowana, a nie egzaminator. Jest on - jak wynika z treści uzasadnienia skarżonego postanowienia - stroną postępowania, które dotyczy go bezpośrednio, to jest w sprawie skreślenia go z ewidencji egzaminatorów i podczas tego postępowania organ bada, czy doszło do naruszenia zasad egzaminowania w stopniu uzasadniającym odebranie uprawnień przez skreślenie z listy egzaminatorów. W rezultacie decyzja unieważniająca egzamin na prawo jazdy nie kreuje stanu prawnego umożliwiającego skreślenie egzaminatora z takiej listy (ewidencji) na podstawie art. 71 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. W ocenie Sądu, przyjęcie tego rodzaju stanowiska i wyrażenie zapatrywania, że B nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno skutkować wydaniem przez Kolegium decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Znaczenie tego przepisu określającego, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze, wyjaśnia uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98. Wyrażono w niej pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazano jednocześnie na wypowiedzi judykatury konsekwentnie akceptujące tezę, że ustalenie interesu prawego osoby uczestniczącej w postępowaniu następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie nierozważenie zastosowania przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uchybieniem uzasadniającym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych sygnalizuje się bowiem, że trybem właściwym do wykluczenia z udziału w postępowaniu strony ze względu na brak interesu prawnego jest tryb unormowany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 459/08).Powyższy pogląd prawny zaprezentował WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2266/12 (podobnie WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz1142/12 oraz WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 127/13). Zdaniem Sądu, skontrolowane postanowienie jest wadliwe również z innego powodu. Niepełnym jest – a przez to naruszającym treść art. 28 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (mającym zastosowanie poprzez odesłanie zawarte w przepisie art. 126 k.p.a., z którego treści wynika, że uzasadnienie postanowienia powinno odpowiadać kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a.) - uzasadnienie stanowiska Kolegium, że B wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji nie legitymowała się interesem prawnym, ponieważ powołane przez skarżącą przepisy art. 67-74 ustawy o kierujących pojazdami nie uprawniały egzaminatora do czynnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym związanym z unieważnieniem egzaminu na prawo jazdy określonej kategorii. Tezę, że egzaminator nie ma interesu prawnego w takim postępowaniu. Kolegium wywiodło przede wszystkim na podstawie - prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 306/05 oraz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 761/09) - poglądów odnoszących się do znaczenia przepisów art. 112 ust. 1 pkt 4 i art. 113 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że marszałek województwa może w uzasadnionych przypadkach skierować egzaminatora na egzamin, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8. Drugi z tych przepisów (art. 113 ust. 1 pkt 5) określa, że marszałek województwa skreśla egzaminatora z ewidencji egzaminatorów, jeżeli egzaminator naruszył zasady egzaminowania. Uwadze Kolegium umknęło, że przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym zamieszczone w Rozdziale 2 "Szkolenie i egzaminowanie" w art. 101 – 115 (z wyjątkiem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/) uchylono z dniem 19 stycznia 2013 r. na mocy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. z 2011 r. Nr 30, poz. 151). W realiach rozpoznawanej sprawy, rzeczą Kolegium było wyjaśnić znaczenie przepisu art. 67 ust. 1 w/w ustawy przewidującego, że marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych, w ramach którego: rozpatruje skargi dotyczące egzaminu (pkt 1), unieważnia egzamin (pkt 4), skreśla egzaminatora z ewidencji egzaminatorów (pkt 6), przerywa egzamin prowadzony niezgodnie z przepisami (pkt 9) oraz kieruje na egzamin egzaminatora skreślonego z ewidencji egzaminatorów (pkt 10) w powiązaniu z treścią art. 71 ust. 1 pkt 4 lit. a/ określającego, że marszałek województwa skreśla egzaminatora z ewidencji egzaminatorów w przypadku: dopuszczenia się rażącego naruszenia przepisów poprzez wielokrotne przeprowadzenie egzaminu państwowego w sposób niezgodny z przepisami ustawy. W sytuacji, kiedy nie określa ona, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o unieważnienie egzaminu (w myśl art. 72 ust. 1 pkt 2, marszałek województwa w drodze decyzji administracyjnej unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był przeprowadzany w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik), automatyczne wykluczenie udziału egzaminatora, jest czynnością przedwczesną bez odniesienia się – jak to czyni Kolegium – do możliwości unieważnienia egzaminu bez uzyskania na ten temat stanowiska egzaminatora (w przedmiocie niezgodności egzaminu z przepisami ustawy i nieprawidłowości mających wpływ na wynik egzaminu) w świetle reguł procesowych z art. 7 - 10 k.p.a. oraz bez ustosunkowania się do praw i obowiązków egzaminatora wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. W rezultacie Kolegium nie uwzględnia zasady, że zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu uzyskuje każdy, kto zgłosi odpowiednie żądanie procesowe (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 1 grudnia 1994 r. sygn. akt III ARN 64/94) oraz zapatrywania, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku materialnoprawnego między obowiązującą normą materialnego prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2188/99). W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 6