III SA/Lu 210/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 13 października 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w związku z otrzymaniem 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] organ pierwszej instancji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. R. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł, że nie przekroczył dopuszczalnej liczby punktów karnych, a nadto nie otrzymał od uprawnionych organów informacji o tym, kiedy i w jaki sposób miał przekroczyć limit punktów. Według skarżącego ilość punktów karnych otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego zarówno w roku 2016, w roku poprzedzającym, jak i wcześniej zawsze mieściła się w limicie, a wszystkie wcześniejsze punkty się zatarły. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] we wniosku o skierowanie R. na sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami poinformował, iż skarżący w okresie od dnia 27 maja 2014 r. do dnia 6 lutego 2015 r. naruszył przepisy ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 26 punktów. Wobec wątpliwości skarżącego co do powyższych okoliczności, organ pierwszej instancji zwrócił się do Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], który pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. odpowiedział, że wniosek o skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji został sporządzony prawidłowo i jest zasadny. Wpisy punktów za przekroczenie przepisów ruchu drogowego są ostateczne. W związku z tym, w ocenie Kolegium okoliczności faktyczne nie pozostawiają wątpliwości co do wypełnienia ustawowych przesłanek obligatoryjnego skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Dodatkowo Kolegium podniosło, że organy administracji nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji, to jest w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć powyższe czynności do sądu administracyjnego. Kwestia prawidłowości wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność. Organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie ma kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy za naruszenie przepisów ruchu drogowego, ale jest związany treścią wniosku właściwego komendanta Policji w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący podniósł, że wielokrotnie bezskutecznie zwracał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o przedstawienie na piśmie dotychczasowych wykroczeń, w celu ustalenia czy istotnie dokonał wykroczeń obejmujących 26 punktów. Skarżący podkreślił, że w odwołaniu kwestionował przypisaną mu ilość punktów. Wskazał, że w jego ocenie sprawdzenia tej okoliczności nie powinien dokonywać podległy Komendantowi Wojewódzkiemu Policji Zastępca Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w związku z czym nie zachodzą podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje zasadność skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (aktualnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. W myśl zaś art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970 z późn. zm.) do dnia 3 czerwca 2018 r. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby kierującej tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.). Kierowca lub osoba kierująca tramwajem skierowani na egzamin państwowy przystępują do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w trybie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym decyzja wydana na tej podstawie ma charakter orzeczenia związanego, co oznacza, że w razie skierowania przez uprawniony organ Policji wniosku z powołaniem się na przekroczenie przez osobę posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdem liczby 24 punktów karnych, organ zobligowany jest do skierowania takiej osoby na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2010 r., I OSK 1451/09, LEX nr 745026). Przepis art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Szczegółowe regulacje dotyczące sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia; liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, zawarte zostały w wydanym na podstawie delegacji określonej w art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488). Rozporządzenie przewiduje w szczególności, że ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1), wpisu do ewidencji dokonuje policjant lub pracownik jednostki Policji (§ 4 ust. 8) z tym, że wpisu ostatecznego dokonuje się, jeżeli naruszenie przepisów ruchu drogowego stwierdzone zostanie prawomocnym wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym, a wpisu tymczasowego niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, przy czym po stwierdzeniu naruszenia jednym z wyżej wymienionych rozstrzygnięć wpis ten staje się wpisem ostatecznym (§ 4 ust. 1, 2 i 4). Analiza treści powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Tylko on ma również kompetencję do usuwania punktów karnych w sytuacjach przewidzianych szczegółowo w § 5 (w odniesieniu do wpisów tymczasowych) oraz w § 6 (w odniesieniu do wpisów ostatecznych). W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2358/15). Zgodnie z § 9 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach w ewidencji, ostatecznych i tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w każdej jednostce organizacyjnej Policji posiadającej odpowiednie możliwości techniczne. Z kolei, zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W takiej sytuacji ustawodawca założył, że wielokrotne naruszenia przepisów świadczą o utracie kwalifikacji i w związku z tym taka osoba powinna być poddana ich kontrolnemu sprawdzeniu. Decyzja organu wydawana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym ma zatem charakter związany. Treść obowiązujących przepisów ma charakter imperatywny i nie pozostawiający organowi jakichkolwiek możliwości uznaniowego decydowania w przedmiocie wydania skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Z faktu, że decyzja jest wydawana na wniosek, nie można wywodzić uprawnienia organu do podważania dokonanych przez inny organ wpisów w ewidencji przezeń prowadzonej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2358/15). Jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, to organ zobligowany jest skierować kierującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i nie ma uprawnień do weryfikacji przypisanej kierowcy liczby punktów. Próba kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów może być podejmowana tylko w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do ewidencji, lecz następuje to w odrębnym postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2358/15; z dnia 9 sierpnia 2013 r., I OSK 855/12; z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 127/13; z dnia 24 października 2012 r., I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11; z dnia 15 marca 2012 r., I OSK 413/11; z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK 73/11; z dnia 13 października 2011 r., I OSK 1721/10; z dnia 15 września 2010 r., I OSK 1456/09; z dnia 7 września 2010 r., I OSK 1451/09). Zagadnienie to nie może zatem być rozpatrywane ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., I OSK 731/15). Skoro jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do wyżej wymienionej ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2000/15). Powyższe oznacza niezasadność zarzutów skarżącego kwestionujących prawidłowość naliczenia punktów. Uznać bowiem należy, na co słusznie w zaskarżonej decyzji zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy administracji nie były uprawnione do weryfikowania prawidłowości naliczenia punktów. Z ustaleń organów w niniejszej sprawie wynika, że skarżący w okresie od dnia 27 maja 2014 r. do dnia 6 lutego 2015 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co łącznie otrzymał 26 punktów. Pozostaje to w zgodzie z treścią wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. We wniosku tym wskazano, że skarżący popełnił wykroczenia: w dniu 27 maja 2014 r., za które otrzymał 8 punktów, w dniu 22 lipca 2014 r., za które otrzymał 8 punktów, w dniu 5 października 2014 r. za które otrzymał 5 punktów oraz w dniu 6 lutego 2015 r., za które otrzymał 5 punktów. Ponadto, w zawiązku z argumentami skarżącego o faktycznie mniejszej liczbie punktów, organ pierwszej instancji uzyskał wyjaśnienie organu Policji potwierdzające liczbę otrzymanych przez skarżącego punktów za poszczególne naruszenia, ze stwierdzeniem, że punkty te są ostateczne, gdyż dotyczą naruszeń, które zostały stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu (w przypadku naruszenia z dnia 6 lutego 2015 r.) oraz prawomocnymi mandatami karnymi (w przypadku pozostałych naruszeń). Wbrew zarzutom skarżącego to właśnie organ Policji, który prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest właściwy do stwierdzenia liczby punktów ujawnionych w tej ewidencji. Wskazać także należy, że przepis art. 130 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym przewiduje usunięcie punktów wpisanych do ewidencji za naruszenie przepisów ruchu drogowego po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. Zatem dla oceny czy w ciągu roku liczba 24 punktów została przekroczona istotna jest data naruszenia przepisów ruchu drogowego, a nie data uprawomocnienia się wyroku sądu rozstrzygającego o dokonaniu naruszenia. Nie budzi też wątpliwości, że skarżący otrzymał 26 punktów okresie od dnia 27 maja 2014 r. do dnia 6 lutego 2015 r., a zatem w okresie krótszym niż rok. W świetle powyższych rozważań nie ma podstaw do przyjęcia, iż zachodzi różnica pomiędzy liczbą punktów ujawnioną w ewidencji, a podaną we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Natomiast, jak podniesiono już wcześniej, zarzuty skarżącego kwestionujące zasadność ujawnienia wskazanej wyżej ilości punktów w ewidencji mogłyby być podnoszone jedynie w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Zarzuty te nie mogą zaś odnieść skutku w niniejszej sprawie. Skoro bowiem ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji i organ ten dokonuje wpisów do ewidencji, przy czym wpisy ostateczne są dokonywane na podstawie prawomocnych wyroków, mandatów i orzeczeń, to starosta (prezydent miasta, burmistrz) kierując na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest związany wnioskiem w tym sensie, że nie ma uprawnień do badania prawidłowości wpisów w zakresie ilości punktów karnych ani też badania, czy kierowca, którego wniosek dotyczy, faktycznie dopuścił się wykroczenia drogowego. Jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, organ zobligowany jest orzec o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stanowi administracyjnoprawną konsekwencję przekroczenia określonej przez ustawodawcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W niniejszej sprawie z akt administracyjnych bezspornie wynika, że uprawniony podmiot – Komendant Wojewódzki Policji w [...] skierował wobec skarżącego – osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem, wniosek o przeprowadzenie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji z uzasadnieniem, iż skarżący w okresie krótszym od jednego roku przekroczył liczbę 24 punktów, gdyż za naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 27 maja 2014 r. do dnia 6 lutego 2015 r. nałożono na niego łącznie 26 punktów. Rozstrzygając w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji organ był związany treścią wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jako właściwego do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i zawartym w tym wniosku wskazaniem o nałożeniu punktów karnych i ich ilości, przekraczającej liczbę 24 punktów przewidzianą w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji należało zatem uznać, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, obligujące do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.