III SA/Lu 257/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 21 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej jako "organ odwoławczy") nr [...] z dnia 21 lutego 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia 24 lipca 2024 r. znak: [...] ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązujące do ich poniesienia strony postępowania rozgraniczeniowego, tj. K. K. (dalej jako "skarżący") w kwocie 4 100,00 zł oraz uczestników postępowania - S. I. (dalej jako "uczestnik") w wysokości 2 050,00 zł oraz Z. i S. małż. D. (dalej jako "uczestnicy") w wysokości 2 050,00 zł. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2024 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy G. (dalej jako "organ I instancji") o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego jego nieruchomości położonej w obrębie P. oznaczonej jako działki ewidencyjne numer [...], [...], [...], [...] z nieruchomościami sąsiednimi tj. działkami ewidencyjnymi o numerach: [...], [...], [...], [...]. Postanowieniem z dnia 22 marca 2024 r. nr [...] organ I instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. Do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia organ I instancji upoważnił geodetę J. B.. Decyzją z dnia 24 lipca 2024 r., znak: [...], Wójt Gminy G. orzekł o umorzeniu postępowania o rozgraniczenie w/w nieruchomości i przekazał z urzędu sporną sprawę graniczną do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w Zamościu w zakresie ustalenia przebiegu spornych granic w postępowaniu sądowym. Wyżej wymieniona decyzja, oparta o brzmienie art. 34 ust. 1 i 2 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.), dalej jako "P.g.k." zakończyła wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości przed właściwym organem administracji - Wójtem Gminy G.. Następnie postanowieniem z dnia 24 lipca 2024 roku, znak: [...], Wójt Gminy G. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 8 200,00 zł i zobowiązał do ich poniesienia strony postępowania rozgraniczeniowego, to jest K. K. w kwocie 4 100,00 zł oraz uczestników postępowania - S. I. w wysokości 2 050,00 zł oraz Z. i S. małż. D. w wysokości 2 050,00zł wskazując, iż uiszczenie na wskazany rachunek bankowy w/w kwoty winno nastąpić w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego postanowienia. Przypisane stronom koszty zostały ustalone na podstawie faktury nr FV [...] z dnia 26 czerwca 2024 r., wystawionej przez uprawnionego geodetę, dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ I instancji rozdzielił koszty postępowania rozgraniczeniowego z uwzględnieniem brzmienia art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie oraz art. 152 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Nadto podkreślono, że zastosowanie znajdzie również zasada przyjęta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt: I OPS 5/06. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł skarżący, zarzucając organowi I instancji powołanie się w treści rozstrzygnięcia na szereg nieprawdziwych informacji, w konsekwencji zaś na wyciągnięcie nieprawdziwych wniosków końcowych, które doprowadziły do wadliwego uznania, że wykonane czynności ustalenia przebiegu granic przez biegłego geodetę zostały dokonane prawidłowo. Wskazując, że nie zgadza się z powyższym rozstrzygnięciem wyjaśnił, że w jego ocenie w przedmiotowym postępowaniu geodeta dokonujący czynności na gruncie niedopełniał wielokrotnie swoich obowiązków błędnie informując strony postępowania o istotnych faktach i okolicznościach mających wpływ na wyznaczenie przebiegu spornych granic. W konsekwencji powyższego organ orzekający nie poddał właściwej ocenie zarówno materiału dowodowego, ani też nie uwzględnił wniosków i uwag skarżącego na przebieg granicy zgodnie z jego wskazaniami. Podkreślił, że czynności ustalenia przebiegu granic były wykonane nieprawidłowo i nierzetelnie, zaś wyznaczony geodeta uniemożliwiał i utrudniał zawarcie ugody granicznej, dopuszczając się łamania przepisów w toku rozprawy granicznej. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu postanowieniem z dnia 21 lutego 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że nie budzi wątpliwości, iż między właścicielami nieruchomości, tj. skarżącym a uczestnikami postępowania nie doszło do zawarcia ugody. W tym zakresie wszystkie strony wskazywały rozbieżny przebieg granic, co skutkowało niemożnością podpisania aktu ugody. Ze względu na brak wspólnego ustalenia przez strony położenia punktów granicznych nie doszło także do ich stabilizacji. Pomimo, że decyzja nie rozstrzyga merytorycznie sprawy rozgraniczenia to jednak przeprowadzone postępowanie wygenerowało koszty. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zasadniczym elementem postępowania rozgraniczeniowego są czynności wykonywane przez geodetę, za które przysługuje mu wynagrodzenie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają wprost i jednoznacznie zasad ponoszenia kosztów postępowania przez stronę, w szczególności nie rozstrzygają kwestii, czy kosztami należy obciążyć tylko stronę, która wnioskowała o przeprowadzenie rozgraniczenia czy też właścicieli wszystkich rozgraniczonych nieruchomości. W tej kwestii ukształtowało się jednak, jednolite na przestrzeni ostatnich lat orzecznictwo sądów administracyjnych, oparte o brzmienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 roku, I OPS 5/06, w której NSA stwierdził, iż koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, a właściciele nieruchomości powinni je ponieść po połowie. W ocenie organu odwoławczego istniały podstawy faktyczne i prawne uzasadniające wdrożenie procedury rozgraniczeniowej, zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 1 P.g.k., wobec czego postanowieniem z dnia 22 marca 2024 r. wszczęto przedmiotowe postępowanie. Postanowienie o wszczęciu zostało prawidłowo doręczone wszystkim stronom postępowania, które nie wniosły wobec niego merytorycznych zastrzeżeń, w szczególności zaś nie sprzeciwiły się rozgraniczeniu i nie powoływały się na bezsporny przebieg granicy. Także w toku całego postępowania, nikt nie negował słuszności i zasadności wszczętego postępowania rozgraniczeniowego. Organ odwoławczy wskazał, że zebrane dokumenty i ustalenia geodety były podstawą do wydania przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu z urzędu sprawy granicznej do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w Zamościu, zatem postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było w interesie wszystkich stron pomimo, że nie zakończyło się faktycznym rozgraniczeniem. W konsekwencji dokonane przez organ I instancji obciążenie kosztami wszystkich stron postępowania było uzasadnione. K. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Kolegium, zarzucając: 1) brak wszechstronnego rozpatrzenia dowodów tj. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., 2) nieprawidłowe powołanie się na decyzję prokuratury, 3) nieprawdę, że geodeta miał wielokrotnie namawiać - nakłaniać strony do ugody rozgraniczeniowej, co jest kłamstwem, 4) sfałszowanie szkicu granicznego wykonanego przez geodetę, 5) zaniechanie wezwania geodety J. B. na przesłuchanie i wyjaśnianie dlaczego nie wskazał w terenie stronom czołówki ze szkicu pomiędzy działkami oznaczonymi nr [...] i [...], zgodnie z operatem pomiarowym, aby mogły zobaczyć w terenie gdzie na gruncie jest czołówka, a dodatkowo sfałszował protokół oskarżając strony o okazanie granicy innej niż na szkicu z 1969 r., a także dlaczego błędnie informował strony, że punkt J można przesuwać i wskazuje jedynie kierunek linii granicznej, a tymczasem inne dowody tj. szkic graniczny potwierdza, że punkt J jest narożnym punktem granicznym chronionym prawem, 6) Kolegium nie sprawdziło, nie zweryfikowało także czy geodeta ma prawo odmówić wpisania uwag dotyczących jego czynności podczas rozgraniczenia co potwierdza cz. 2 nagrania z dnia 28 maja 2024 r., 7) Kolegium nie wzięło pod uwagę także, że geodeta po podpisaniu protokołu granicznego przez strony sfałszował go i podopisywał do protokołu granicznego 5-6 punktów bez zgody i wiedzy, co potwierdza cz. 2 nagrania z dnia 28 maja 2024 r., 8) geodeta J. B. dopuścił osobę nieuprawniona tj. L. I. do wyznaczania dwóch punktów granicznych A, B, które to geodeta naniósł na szkic. Dwukrotnie wręczył drewniane paliki L. I., a ten oznaczał punkty, a osoba uprawniona S. I. stał około 15 metrów od miejsca wyznaczania punktów nie był w ogóle zainteresowany tym co się dzieje, rozglądał się na wszystkie strony świata, 9) postanowienie oparte jest na sfałszowanych dokumentach, które to geodeta dostarczył do Urzędu Gminy G. tj. szkic graniczny i protokół graniczny, 10) błędne twierdzenie, że ustawodawca przewidział procedurę rozgraniczeniową jako proces dwuetapowy tj. administracyjno-sądową. I etap administracyjny jest niejako wstępnym, który w gruncie rzeczy zależy w przeważającym stopniu od zewnętrznego podmiotu (podmiot spoza administracji), tj. upoważnionego w sprawie geodety. W takim przypadku bezzasadne jest twierdzenie, że ten etap rozgraniczenia może być traktowany jako wstępny bowiem wykonany był niechlujnie z łamaniem przepisów prawa, po to tylko, żeby narazić którąś ze stron na koszty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Uczestnicy postępowania – Z. i S. D. – w odpowiedzi na skargę podkreślali, że geodeta nie dopuścił się zarzucanych przez skarżącego nieprawidłowości. Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2025 r. sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." dopuścił dowód z dokumentów dołączonych przy piśmie organu odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2025 r. w postaci potwierdzenia przelewu, umowy nr [...], zapytania ofertowego oraz dwóch złożonych ofert. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...] z działkami o numerach [...], [...] oraz działkami numer [...], [...]. Organ ustalił wysokość kosztów na kwotę 8 200 zł. Na koszty te składały się jedynie koszty związane z wykonaniem czynności rozgraniczeniowych przez upoważnionego geodetę. Kosztami obciążono właścicieli rozgraniczanych nieruchomości ustalając, że skarżący zobowiązany jest do zapłaty kwoty 4 100 zł natomiast uczestnicy postępowania – pozostałą kwotę po połowie, tj. po 2 050 zł. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 z późn. zm.), dalej: "ustawa" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 ustawy). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 ustawy). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Przytoczone przepisy wskazują na zasadę udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. W konsekwencji koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Należą one do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, ani sposobu ich rozliczania. Stosuje się w tym przypadku przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie: "k.p.a.". Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 261 § 2 k.p.a.). Stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.). W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 1 i 2 k.p.a.). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Wskazany przepis stanowi podstawę do orzekania o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają bowiem na organ administracji publicznej obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Zasady rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w szczególności zasady obciążania tymi kosztami uczestników postępowania o rozgraniczenie określone zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (opubl. w ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26) wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może, uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd o zasadności obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 1744/17, I OSK 2885/15 i I OSK 48/16, I OSK 2341/20, I OSK 1563/20, I OSK 1967/20, I OSK 931/21). Dodatkowo należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1533/18 podkreślił, że geodeta upoważniony przez organ do wykonania czynności rozgraniczenia, podejmując te czynności nie wie jaki będzie ich rezultat, postępowanie rozgraniczeniowe może zakończyć się: umorzeniem na podstawie art. 105 K.p.a., umorzeniem na podstawie art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, może być wydana decyzja o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jeżeli jednak strona niezadowolona z rozgraniczenia zażąda przekazania sprawy do sądu, wówczas decyzja o rozgraniczeniu traci moc. We wszystkich tych przypadkach, powstają koszty związane z czynnościami rozgraniczenia, które wykonywał geodeta mimo, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do rozgraniczenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do obciążenia kosztami postępowania właścicieli wszystkich rozgraniczanych nieruchomości. Jak wyżej wskazano, w sytuacji gdy istnieje spór co do przebiegu granicy lub nie jest znany jej przebieg, można zasadnie twierdzić, że interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym ma każda ze stron tego postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Do rozgraniczenia nieruchomości jednak nie doszło, wobec czego organ – na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy umorzył postępowanie administracyjne i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Nie zmienia to jednak faktu, że koszty związane z czynnościami rozgraniczenia powstały. W tym miejscu należy wyjaśnić, że sąd z urzędu dopuścił dowód z dokumentów związanych z wyłonieniem, a następnie zawarciem umowy z geodetą uprawnionym. Z treści tych dokumentów jednoznacznie wynika, że geodeta upoważniony do przeprowadzenia czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic, został wyłoniony w trybie zapytania o cenę. Należy wskazać, że tylko dwóch geodetów było zainteresowanych wykonaniem zlecenia. Geodeta J. B. złożył ofertę na kwotę 8 200,00 zł brutto, a drugi podmiot wskazał wynagrodzenie w kwocie 14 760,00 zł brutto. Organ zlecił wykonanie przedmiotu zamówienia firmie, która przedstawiła korzystniejszą ofertę cenową. Upoważniony przez organ geodeta wykonał szereg czynności służących ustaleniu przebiegu granic nieruchomości, które podzielić można na analityczne, polegające na analizie informacji zawartych w dokumentach pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, i procesowe, związane z ustaleniem przebiegu granic na gruncie oraz przeprowadzeniem rozprawy granicznej z udziałem stron. Rezultatem pracy geodety jest dokumentacja geodezyjna, przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego Starostwa Powiatowego w K. 26 czerwca 2024 r. za numerem [...] W ocenie sądu ustalona kwota kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie budzi wątpliwości. Wyliczenie składników kosztów postępowania zostało zawarte w art. 263 § 1 k.p.a., który stanowi, że do tych kosztów zalicza się koszty podroży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. W toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego kosztami tego postępowania, które zostały poniesione w interesie wszystkich stron, były koszty wynagrodzenie geodety kwocie 8 200,00 zł, ustalone zgodnie z fakturą nr [...] z 26 czerwca 2024 r. oraz umową nr [...] r. z 22 marca 2024 r., której przedmiotem było wykonanie rozgraniczenia nieruchomości skarżącego i uczestników. W toku kontroli zaskarżonego postanowienia, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zaskarżone postanowienie zawiera szczegółową argumentację i wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.