III SA/Lu 273/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 lipca 2010r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia podziału Gminy na okręgi wyborcze. oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 maja 2010r., znak: NK.II.0911/160/10 Wojewoda Lubelski na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) - stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 8 kwietnia 2010r., Nr LV1I381/2010 w sprawie zmiany uchwały Nr XLVIII/312/2002 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 27 czerwca 2002r. w sprawie ustalenia podziału Gminy na okręgi wyborcze do Rady Miejskiej w Bełżycach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Bełżycach dokonała zmiany w podziale Gminy na okręgi wyborcze poprzez zmianę granic dotychczas istniejących okręgów wyborczych oraz utworzenie dwóch dodatkowych okręgów wyborczych. Z uzasadnienia do uchwały wynika, że powyższa zmiana nie była przeprowadzona na wniosek Burmistrza lecz Komisji Statutowo- Regulaminowej Rady Miejskiej w Bełżycach. Tym samym Rada naruszyła procedurę określoną w art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 ze zm., dalej powołanej jako "Ordynacja wyborcza"). Jak podkreślił Wojewoda, brzmienie art. 92 ust. 2 Ordynacji wyborczej (...) w sposób jednoznaczny przesądza o tym, że procedura podziału gminy na okręgi wyborcze może być uruchomiona jedynie na wniosek burmistrza. Wniosek ten stanowi niezbędny warunek podjęcia dalszego działania przez radę. W tym wypadku ustawodawca przyznał radzie kompetencje o charakterze następczym, z których może ona skorzystać tylko wtedy, gdy burmistrz wystąpi do rady z wnioskiem o podział gminy na okręgi wyborcze lub dokonanie zmiany w tym zakresie. Brak takiego wniosku powoduje, iż wszelkie działania rady podjęte w celu podziału gminy na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu należy uznać za nieważne z mocy prawa. Odnosząc się do treści wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miejskiej kwestionującego kompetencje nadzorcze wojewody do badania uchwał w niniejszym przedmiocie, Wojewoda podniósł, że z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym Sygn. akt III SA/Lu 273/10 wynika, iż nadzór nad wykonywaniem zadań gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 99. Powołując treść art. 86 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda stwierdził, że z regulacji tego przepisu wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w kontekście jej zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami. Wojewoda stwierdził, iż jest on jako organ nadzoru kompetentny do badania poprawności i legalności uchwał rady gminy w sprawie zmiany podziału gminy na okręgi wyborcze. Natomiast komisarz wyborczy wykonuje zadania określone w art. 12 ust. 1 Ordynacji wyborczej. Do komisarza wyborczego należy również współdziałanie z organami administracji publicznej, co obejmuje również zajmowanie przez niego stanowiska w kwestii ustalania przez wojewodę liczby radnych wybieranych do rad (art. 27 ust. 1 Ordynacji wyborczej). Także w przedmiotowej sprawie Komisarz Wyborczy w Lublinie, w piśmie z dnia 4 maja 2010 r. podzielił stanowisko Wojewody Lubelskiego w kwestii wadliwości przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Bełżycach. Zdaniem Wojewody nie sposób zaakceptować twierdzenia zawartego w wyjaśnieniach Przewodniczącego Rady Miejskiej w Bełżycach, iż naruszenie procedury podejmowania przedmiotowej uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Ustawodawca, określając w art. 92 ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej ściśle określoną procedurę ustanawiania okręgów wyborczych ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, uruchamianą wyłącznie na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wykluczył tym samym jakąkolwiek dowolność rady gminy w tym zakresie. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa wprawdzie rodzaju naruszeń, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, jednak w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, takim naruszeniem jest m.in. naruszenie procedury podjęcia uchwały. Sygn. akt III SA/Lu 273/10 Ponadto Wojewoda podniósł, że z ustawy o samorządzie gminnym wynika generalna kompetencja sprawowania przez wojewodę nadzoru nad legalnością wykonywanych przez gminę zadań. Natomiast żaden z przepisów ustawy - Ordynacja wyborcza, nie wyłącza spod tego nadzoru zadań określonych w jej przepisach, wobec czego należy uznać, iż również w odniesieniu do uchwał w sprawie ustalenia podziału na okręgi wyborcze obowiązuje ogólna reguła określona w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Rada Miejska w Bełżycach, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 12 ust. 1 ordynacji wyborczej poprzez błędne uznanie, że wojewodzie przysługują kompetencje nadzorcze w stosunku do uchwał podejmowanych na podstawie Ordynacji wyborczej oraz - naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała kompetencje wojewody do badania poprawności i legalności uchwał rady gminy w sprawie zmiany podziału gminy na okręgi wyborcze stwierdzając, że podział gminy na okręgi wyborcze oraz zmiany w tym podziale podlegają czynnościom nadzorczym komisarza wyborczego, wykonywanym na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 Ordynacji, która przewiduje szczególny tryb weryfikacji uchwał rady gminy w sprawie okręgów wyborczych. Ponadto skarżąca podniosła, że nawet gdyby przyjąć, iż nastąpiło naruszenie procedury to takie uchybienie w żadnym razie nie może skutkować nieważnością uchwały, gdyż nie wystąpiło istotne lub rażące naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami Sygn. akt III SA/Lu 273/10 administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 17 maja 2010r. stwierdzić należy, iż jest ono zgodne z prawem, a zatem skarga Rady Miejskiej w Bełżycach jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, bowiem, jak trafnie ocenił Wojewoda, uchwała Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 8 kwietnia 2010r., Nr LV1I381/2010 w sprawie zmiany uchwały z dnia 27 czerwca 2002r. Nr XLVIII/312/2002 w sprawie ustalenia podziału Gminy na okręgi wyborcze do Rady Miejskiej w Bełżycach – podjęta została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepis art. 92 ust. 1 Ordynacji wyborczej wprowadza zasadę stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, co w założeniu jest ważnym elementem uczciwości wyborów, zapobiegającym manipulacjom wyborczym. Zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji i mogą być dokonywane tylko w czterech określonych przypadkach, tj. jeżeli konieczność taka wynika: - ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, - ze zmiany granic sołectw, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, - ze zmiany liczby radnych w radzie gminy lub - ze zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. W myśl art. 92 ust. 2, podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), rada gminy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 89 i następujących zasad: Sygn. akt III SA/Lu 273/10 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 27 i art. 90, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 27 i art. 90, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa. Mając na uwadze omawiany art. 92 Ordynacji wyborczej stwierdzić należy, że Rada Gminy Bełżyce wydając uchwałę z dnia 8 kwietnia 2010r. nie zachowała procedury określonej w tym przepisie, bowiem podjęła uchwałę o zmianie uchwały w sprawie ustalenia podziału Gminy na okręgi wyborcze do Rady Miejskiej w Bełżycach bez wymaganego ustawą wniosku Burmistrza Bełżyc. Natomiast wniosek Komisji Statutowo- Regulaminowej Rady Miejskiej w Bełżycach, na podstawie którego Rada Miejska podjęła przedmiotową uchwałę, nie ma znaczenia przy ocenie zgodności z prawem tej uchwały, ponieważ ustawa wyraźnie wskazuje podmiot, od którego taki wniosek może pochodzić, a którym może być wyłącznie burmistrz (wójt, prezydent miasta). Niezachowanie powyższej procedury stanowi naruszenie prawa dające podstawę stwierdzenia nieważności tak podjętej uchwały. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nie można zatem uwzględnić zarzutu skargi, że naruszenie procedury przez Radę Miejską (przy założeniu, że w ogóle miało miejsce) nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż naruszenie to nie stanowi istotnego lub rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wskazuje, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest jej sprzeczność z prawem. Przedmiotowa uchwała temu warunkowi odpowiada, ponieważ jest sprzeczna z prawem, a więc należało stwierdzić jej nieważność. Z kolei fakt, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, w ocenie Sądu nie Sygn. akt III SA/Lu 273/10 budzi żadnych wątpliwości. Ordynacja wyborcza w art. 92 określa przesłanki jakie należy spełnić, aby w sposób zgodny z prawem dokonać podziału na okręgi wyborcze. Niespełnienie jakiegoś warunku niewątpliwie oznaczać będzie działanie sprzeczne z prawem. Skoro z przepisu jednoznacznie wynika, że podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala rada gminy, ale na wniosek burmistrza, to ustalenia rady gminy podjęte w tym przedmiocie bez wymaganego wniosku – są działaniami sprzecznymi z prawem. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi polegającego na naruszeniu art. 12 ust. 1 Ordynacji wyborczej poprzez błędne uznanie, że wojewodzie przysługują kompetencje nadzorcze w stosunku do uchwał podejmowanych na podstawie Ordynacji wyborczej – stwierdzić należy, że ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela stanowiska Rady Miejskiej w Bełżycach, zdaniem której kompetencje nadzorcze w odniesieniu do przedmiotowych uchwał nie przysługują wojewodzie, lecz wyłącznie komisarzom wyborczym. W ocenie Sądu kompetencje nadzorcze omawianych uchwał przysługują wojewodzie. Wynika to z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Wojewoda, jak trafnie podniesiono w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jest organem nadzoru nad działalnością gminy we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów ani regionalnej izby obrachunkowej. Skoro nadzór nad działalnością gminy w sprawach podziału na okręgi wyborcze nie należy ani do kompetencji Prezesa Rady Ministrów, ani do regionalnej izby obrachunkowej, to oznacza, że nadzór sprawuje wojewoda i podkreślić należy, że kompetencji tej nie wyłącza Ordynacja wyborcza na rzecz komisarza wyborczego. Wprawdzie w treści art. 93 Ordynacji wyborczej zawarta jest kompetencja komisarza wyborczego do rozpoznania skargi wyborców w liczbie co najmniej 15 na ustalenia rady gminy w sprawach okręgów wyborczych, złożonej w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości uchwały o której mowa w art. 92 ust. 3 Ordynacji wyborczej – to jednak przepis ten, jako "lex specialis" nie wyłącza nadzoru wojewody sprawowanego w trybie art. 86 i nast. ustawy o samorządzie gminnym. Należy również stwierdzić, że stanowisko takie jest także ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października Sygn. akt III SA./Lu 273/10 2006r., sygn. akt II SA/Bd 814/06; wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 czerwca 2006r., sygn. akt III SA/Lu 224/06; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 2076/09, publikowane w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko w całości. Komisarz wyborczy posiada liczne kompetencje, jednak ani z art. 12 określającego jego zadania , ani z art. 27 czy innego przepisu ustawy Ordynacja wyborcza nie wynika, że komisarz posiada uprawnienia nadzorcze w zakresie badania zgodności z prawem uchwał rady gminy podjętych na podstawie Ordynacji wyborczej poza sytuacją określoną w art. 93 Ordynacji wyborczej, która w sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia aktu nadzoru wydanego w ramach badanego postępowania, a zatem w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze. zm.) skargę należało oddalić. .