III SA/Lu 289/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 29 grudnia 2005 r. nr 851/XXXVI/2005 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Lublin postanawia: odrzucić skargę. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 29 grudnia 2005 r. nr 851/XXXVI/2005 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Lublin. W skardze oraz piśmie uzupełniającym z dnia 22 kwietnia 2025 r. (k. 15) skarżący podniósł, że na podstawie uchwały Rady Miasta odmówiono rodzinie skarżącego możliwości starania się o mniejszy lokal. Wykluczono też rodzinę skarżącego z możliwości starania się o dofinansowanie do czynszu, z uwagi na metraż. W odpowiedzi na skargę Prezydent Lublin wniósł o odrzucenie skargi, gdyż sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. Organ wskazał w tym zakresie na wcześniejsze postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odrzucające skargę J. S. na tę samą uchwałę Rady Miasta Lublin, w tym między innymi na postanowienie o sygn. akt III SA/Lu 251/18, III SA/Lu 475/18, III SA/Lu 327/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga J. S. na uchwałę nr 851/XXXVI/2005 Rady Miasta Lublin z dnia 29 grudnia 2005 r. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca"), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, to jest ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej). W niniejszej sprawie przedmiot skargi stanowi uchwała z dnia 29 grudnia 2005 r., to jest uchwala podjęta przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. W związku z tym, świetle powołanych przepisów ustawy zmieniającej, w sprawie niniejszej znajdują zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") w brzmieniu sprzed wejścia w życie powołanej ustawy zmieniającej. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie art. 53 § 2 p.p.s.a. przed dniem 1 czerwca 2017 r. stanowił, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z kolei art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. w brzmieniu przed dniem 1 czerwca 2017 r. stanowił, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3) oraz, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Jak podniesiono już powyżej, koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (por. ONSA 2003, nr 1, poz. 2). Powyższe, utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2844/254 i powołane tam postanowienia NSA: z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem ich zgodności z prawem, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest zatem uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W powołanym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie, jednak sąd administracyjny odrzuci wniesioną w związku z tym skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu mającym w tej sprawie zastosowanie wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2844/254). Sądowi z urzędu wiadomo, że w okolicznościach niniejszej sprawy, jak wynika z postanowienia Wojewódzkiego Sądu w Lublinie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 251/18, skarżący J. S. przed wniesieniem skargi w ostatnio wymienionej sprawie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale nr 1052/XLI/2018 Rady Miasta Lublin z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr 851/XXXVI/2005 Rady Miasta Lublin z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Lublin, organ uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne (uchwała dostępna na stronie internetowej Urzędu Miasta Lublin). Wskazanym postanowieniem z dnia 6 czerwca 2018 r. WSA w Lublinie odrzucił skargę J. S. na uchwałę nr 851/XXXVI/2005 Rady Miasta Lublin z dnia 29 grudnia 2005 r. z powodu braku po stronie skarżącego legitymacji do zaskarżenia uchwały, gdyż skarżący nie wykazał, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga kasacyjna J. S. na postanowienie z dnia 6 czerwca 2018 r. została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4286/18. W świetle powyższego, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący skorzystał ze środka prawnego, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jego skarga została prawomocnie odrzucona, to obecnie nie jest już uprawniony do ponowienia procedury z art. 101 ust. 1 u.s.g. i w efekcie zaskarżenia do sądu administracyjnego tej samej uchwały, z powołaniem się przy tym na tożsame okoliczności faktyczne. Ponieważ w sprawie nie przysługiwało skarżącemu ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co jest warunkiem formalnym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., wniesiona w takich okolicznościach skarga podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2844/24, wniesienie sprawie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. było ograniczone terminami, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed opisanej wcześniej nowelizacji. Dopuszczenie możliwości ponownego wystąpienia przez dany podmiot ze skargą na uchwałę organu gminy, w przypadku, gdy jego poprzednia skarga została odrzucona przez sąd, stanowiłoby obejście przepisów o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej zachodzi również druga przesłanka niedopuszczalności skargi. Nie została bowiem spełniona przesłanka naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Przepis art. 101 u.s.g. jest przepisem określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia aktów organu gminy do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa oparta na przepisie art. 101 u.s.g. ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji, jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Jednocześnie interes prawny musi być "własny", to jest nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami były związkami o charakterze prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18 i powołane tam orzecznictwo). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Interes faktyczny nie stwarza legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jak już wyjaśniono, legitymacja procesowa wynikająca z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter szczególny, kwalifikowany. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na przysługujący skarżącemu interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej. Do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18 i powołane tam stanowisko doktryny). W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wnoszona na tej podstawie nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku naruszenia indywidualnego chronionego prawem interesu. Dopiero wykazanie naruszenia takiego interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2904/20). Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem niezgodność z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2904/20 oraz powołane tam poglądy doktryny). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Lublin określająca zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Lublin skutkuje naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Skarżący w niniejszej sprawie podnosi, że wskutek zaskarżonej uchwały jego rodzina nie uzyskała możliwości starania się o mniejszy lokal mieszkalny, w związku z czym była też pozbawiona możliwości uzyskania dofinansowania do czynszu z powodu zbyt dużego metrażu mieszkania. Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów wynika, że matce skarżącego I. S. przysługiwało prawo najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w L.. I. S. starała się o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Gminy Lublin, powołując się na niemożność finansowego utrzymania mieszkania. W 2005 r. I. S. spełniała kryterium dochodowe, nie spełniała jednak kryterium trudnych warunków mieszkaniowych. W związku z tym jej wniosek nie został uwzględniony. Zauważyć należy, że na tego rodzaju okoliczności powoływał się skarżący także w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 251/18. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone w poprzedniej sprawie stanowisko, iż okoliczność negatywnego rozpatrzenia wniosku I. S. o przyznanie lokalu mieszkalnego na podstawie zaskarżonej uchwały oraz zadłużenie związane z zajmowanym lokalem i eksmisja nie dają legitymacji do wniesienia skargi w sprawie niniejszej. Powołane przez skarżącego okoliczności nie świadczą o naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego. Argumentacja przedstawiona przez skarżącego dotycząca zajmowanego lokalu wskazuje na faktyczny, a nie prawny interes skarżącego. Podkreślenia wymaga, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie co do braku po stronie J. S. interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną skarżącego wniesioną na postanowienie z dnia 6 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4286/18 wskazał między innymi, że żaden z przepisów uchwały nie ustala dla skarżącego jakichkolwiek nakazów czy zakazów, ani nie pozbawia go jakichkolwiek uprawnień oraz nie nakłada żadnych obowiązków jak i ich nie zmienia. Skarżący nie wykazał, aby przysługiwało mu oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone przez wydanie zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i realne. Wydanie zaskarżonej uchwały nie narusza interesu prawnego skarżącego, który byłby rzeczywisty, bezpośredni i aktualny. Z akt sprawy niniejszej wynika, że skarżący w sprawie niniejszej powołuje się na tożsame okoliczności, jak w sprawie III SA/Lu 251/18. Przytoczone stanowisko jest zatem adekwatne także w tej sprawie. W konsekwencji, w ocenie Sądu należało uznać, że skarżący nie wykazał swojej legitymacji procesowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego skarga wniesiona przez J. S. także z tej przyczyny podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji postanowienia.