III SA/Lu 332/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...]listopada 2006 r. K.O. złożył wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych wraz z wymaganymi załącznikami. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. przyznał płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4788,75 zł, które miały być wypłacane przez 5 kolejnych lat. Z uwagi na nieprzedłożenie przez wnioskodawcę wymaganego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia na podstawie § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., wstrzymał K.O. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. (w sprawie I SA/Lu 333/10) oddalił skargę K.O. na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1487/11, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] marca 2010 r. W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, przyjął, że wypłata trzeciej płatności w kwocie 5191,88 zł nastąpiła w dniu [...] czerwca 2009 r. Termin 6 miesięczny na zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu - upłynął 23 grudnia 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził, że do dnia 30 grudnia 2009 r. K.O. nie złożył oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, do złożenia którego był zobowiązany w przypadku ubiegania się o płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Organ odwoławczy podniósł, że termin 7-dniowy na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, o którym mowa w § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia jest terminem prawa procesowego. Jednak w ocenie Prezesa ARiMR w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy dotyczące przywrócenia tego terminu, gdyż strona nie złożyła stosownego wniosku. Sam fakt złożenia odwołania, w kontekście jego treści, nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Takiej prośby o przywrócenie terminu strona nie wniosła. W związku z poczynionymi ustaleniami oraz w odniesieniu do treści odwołania i załączonych do niego dokumentów, ww. czynności podjęte przez stronę uznać należy za bezskuteczne. Organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione warunki konieczne do wypłaty płatności z tytułu wsparcia gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku realizacji planu, określone w przepisie § 8 cyt. rozporządzenia. Warunkiem wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego jest bowiem zrealizowanie, przez beneficjenta pomocy, przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożenie - w określonym terminie, w wymaganej formie wraz z dokumentami potwierdzającymi zrealizowanie przedsięwzięcia - oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Oświadczenie, do złożenia którego producent rolny jest zobowiązany, realizuje funkcję informacyjną oraz funkcję kontrolną. Zgodnie z przepisami, w sytuacji gdy rolnik nie zrealizuje w terminie przedsięwzięć lub nie złoży w terminie oświadczenia, organ wydaje decyzję o wstrzymaniu w czwartym i piątym roku płatności dla gospodarstwa niskotowarowego (§ 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia). W skardze pełnomocnik K.O. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] marca 2013 r. W ocenie pełnomocnika skarżącego stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że przedłożenie przez wnioskodawcę faktur potwierdzających zrealizowanie założonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego przedsięwzięć nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu, stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. Podniósł, że skarżący nie ma należytej wiedzy z zakresu obowiązujących przepisów prawa, a zatem rolą organów było zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. i wobec zaistniałych wątpliwości co do charakteru wniesionego przez K.O. pisma, przeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia zamiaru strony, tak by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013 r. zapadła w postępowaniu prowadzonym po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1487/11, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 333/10 oraz decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. W związku z tym trzeba wskazać, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych. Z powyższego wynika, że Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozstrzygając ponownie w sprawie były związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r., która to ocena wiąże również sąd orzekający w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, należy traktować jako czynność procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej już wcześniej decyzją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Dlatego też w przypadku uchybienia terminu do jego złożenia strona jest pozbawiona możliwości skutecznego dokonania czynności. Natomiast z uwagi na to, że termin określony w § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia jest terminem procesowym, mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny formułując wytyczne dla organu wskazał, że rozpoznanie odwołania wymaga ponownego odniesienia się do kwestii związanej z przywróceniem terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Zagadnienie to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymagało zbadania przez organ odwoławczy z tego przede wszystkim względu, że warunkiem wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku, jak wynika z przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2 i ust. 3 cyt. rozporządzenia z 2004 r., jest zrealizowanie przedsięwzięcia przez beneficjenta, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego - w określonym terminie, w wymaganej formie wraz z dowodami potwierdzającymi zrealizowanie przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że oświadczenie, do złożenia którego producent rolny jest zobowiązany, realizuje zarówno funkcję informacyjną, jak też funkcję kontrolną. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wypełnienie tego obowiązku pozwala organowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na weryfikację stanu realizacji przedsięwzięcia przez beneficjenta. Jego złożenie przez producenta rolnego inicjuje bowiem proces weryfikacji deklaracji o zrealizowaniu przedsięwzięcia w odniesieniu do danych o rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu zakresu przedsięwzięcia określonego w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wskazany proces weryfikacji przeprowadzany jest na podstawie oświadczenia oraz stosownych dowodów składanych wraz z tym oświadczeniem. Stanowią one, wraz z oświadczeniem, którego treść powinna korespondować z rzeczywistym stanem rzeczy, podstawowy materiał do oceny wykonania zadeklarowanego przedsięwzięcia, jako warunku wypłaty płatności do gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. W sytuacji, gdy rolnik nie zrealizuje w terminie przedsięwzięć lub nie złoży w terminie oświadczenia, organ w oparciu o § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia z 2004 r., wydaje decyzję o wstrzymaniu w czwartym i piątym roku płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. Z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1487/11, iż termin do złożenia oświadczenia ma charakter procesowy, do którego mają zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a., to organ – wobec bezsprzecznego faktu jego niedochowania – miał w pierwszej kolejności obowiązek rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do jego przywrócenia. W drugiej kolejności – jak stwierdził NSA w tym orzeczeniu – organ dopiero w razie odmowy jego przywrócenia, mógł uznać podjęte przez producenta rolnego czynności za bezskuteczne. Jak trafnie zauważył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z akt administracyjnych sprawy wynika, że wypłata skarżącemu trzeciej płatności nastąpiła w dniu [...] czerwca 2009 r., a zatem termin na zrealizowanie przedsięwzięcia, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego – stosownie do treści § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia – upłynął w dniu 23 grudnia 2009 r. Oznacza powyższe, że terminem ostatecznym na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego był dzień 30 grudnia 2009 r. Bezspornym jest w sprawie, że we wskazanym terminie (do dnia 30 grudnia 2009 r.) beneficjent – K.O. nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku. Co więcej, także w okresie do dnia [...] lutego 2010 r., kiedy to skarżący wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2010 r., również nie podjął żadnych czynności by zadośćuczynić obowiązkowi określonemu w § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Odnosząc się do argumentacji skargi, wskazującej na "uzasadnione wątpliwości", jakie mogła budzić treść odwołania z dnia [...] lutego 2010 r., a nadto, że skarżący składając odwołanie nie zdawał sobie sprawy, iż nie zostanie ono oczytane zgodnie z jego zamierzeniem, którym było przywrócenie terminu i wykonanie czynności do których był zobowiązany, zauważyć należy, że nie jest ona trafna. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminy wymaga wniosku strony i jednocześnie wniosek ten nie może być złożony w sposób dorozumiany. Tymczasem treść złożonego pisma z dnia [...] lutego 2010 r., przesądza, że było to odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Argumentacja skargi zmierzająca do obciążenia organu administracji obowiązkiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy pismo z dnia [...] lutego 2010 r. stanowi wniosek o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o realizacji przedsięwzięć związanych z pomocą dla gospodarstw niskotowarowych, czy też jest wyłącznie odwołaniem od decyzji o wstrzymaniu płatności, nie znajduje uzasadnienia w cytowanym art. 58 k.p.a. Z treści § 1 i 2 art. 58 k.p.a. wynika wprost, że zainteresowany (strona) musi przedstawić organowi prośbę o przywrócenie terminu. Podkreślić należy, że pismo z dnia [...] lutego 2010 r. wpłynęło w terminie otwartym do złożenia odwołania od decyzji wstrzymującej płatność, a ponad dwa miesiące po dacie ostatecznej na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i polanie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (30 grudnia 2009 r.). Przypomnieć trzeba, że ugruntowany jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż z art. 58 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony, przy czym przyjmuje się, że prośba nie może być dorozumiana (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., II GSK 596/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2012 r., II OSK 2287/10; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., II GSK 2166/11). Tego ugruntowanego poglądu nie podważa w żadnej mierze powołany przez autora skargi orzeczenie NSA z dnia 18 czerwca 2010 r., I OSK 382.10), w którym podkreślono jedynie, że kiedy strona podnosi okoliczności, które bezspornie mogą mieć wpływ na zachowanie terminu, organ administracji publicznej powinien – jeśli w jego ocenie nie jest to wystarczające do przyjęcia, że strona wniosła o przywrócenie terminu – udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tak aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Już tylko przytoczenie tezy zawartej w uzasadnieniu tego wyroku wskazuje, że ów obowiązek udzielenia stosownych wyjaśnień i wskazówek winien zrealizować się w sytuacji podniesienia przez stronę okoliczności, które mogą mieć wpływ na zachowanie terminu. W tym samym orzeczeniu NSA potwierdził utrwalony pogląd, że brak jest podstaw do tego, aby organ administracji z urzędu podejmował działania zmierzające do ustalenia, czy odwołujący się, pomimo niezamieszczenia w odwołaniu wniosku o przywrócenie terminu, domaga się przywrócenia tego terminu. Reasumując, mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w skardze, że w okolicznościach tej sprawy organ winien wszcząć "postępowanie wyjaśniające w celu wyjaśnienia, czy zamiarem strony było wyłącznie odwołanie od decyzji organu I instancji, czy też stanowiło wniosek o przywrócenie terminu na wniesienie oświadczenia", bowiem wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma, a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku. W tym stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracji w sposób prawidłowy zrealizowały wytyczne, zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r. w sprawie II GSK 1487/11, a w konsekwencji czego uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.