III SA/Lu 333/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na czynność Starosty z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr Km.[...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżoną czynność Starosty ; II. zasądza od organu na rzecz W. K. kwotę 277 zł (dwieście siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. W. K. zwrócił się o zwrot nadpłaty w wysokości 425 zł za wydanie karty pojazdu nr [...]. Skarżący domagał się zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, podnosząc, że przepisy, które stanowiły podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu są niezgodne z Konstytucją i prawem wspólnotowym, co zostało potwierdzone wyrokami Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu przez Starostę K. złożonego wniosku o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta stwierdził, iż zgodnie z § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które obowiązywało do 14 kwietnia 2006 r. organ rejestrujący pobierał za wydanie karty pojazdu sprowadzonego z zagranicy i rejestrowanego po raz pierwszy w kraju opłatę w wysokości 500 zł. Organ wskazał również, iż w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 17 stycznia 2006 r. wyroku uznającego przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. dotyczące opłat za kartę pojazdu za niezgodne z Konstytucją oraz przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym wydane zostało kolejne rozporządzenie ustalające wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 75 zł. Starosta zaznaczył również, że wydane 28 marca 2006 r. rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ustalające opłatę za wydanie kary pojazdu w wysokości 75 zł weszło w życie 15 kwietnia 2006 r. Zatem zgodnie z obowiązującym wówczas prawem organ miał obowiązek pobrania w opłaty w wysokości 500 zł. Organ stwierdził także, iż w rozpoznawanej sprawie dotyczącej zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu właściwą drogą dochodzenia swoich praw jest postępowanie przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zaskarżył czynność materialno-techniczną Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczącą odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku Starosty K. zwrotu skarżącemu nadpłaconej opłaty. Zaskarżonej czynność zarzucono naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez jego zastosowanie mimo niezgodności z Konstytucją oraz niezastosowanie art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich, sprzeciwiającego się pobieraniu opłat za wydanie karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego i tym samym nieuwzględnienie zasady pierwszeństwa stosowania normy prawa wspólnotowego przed prawem krajowym sprzecznym z prawem wspólnotowym. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przepis rozporządzenia na podstawie, którego pobrano opłatę za kartę pojazdu został uznany za niekonstytucyjny. Organy samorządowe pobierając opłatę w zawyżonej kwocie powinny liczyć się obowiązkiem późniejszego jej zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zagadnieniem wstępnym w przedmiocie kontroli jest rozważenie dopuszczalności skierowania żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drogę administracyjną. W badanej sprawie przedmiotem skargi jest czynność (pismo) Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą odmówiono skarżącemu zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej przy jego rejestracji w 2004 r. Chodzi zatem o inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej: p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że przepisy stanowiące podstawę pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez organ rejestrujący w wysokości 500 zł (§ 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu) zostały uznane za niezgodne z Konstytucją oraz ustawą – Prawo o ruchu drogowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04; OTK ZU z 2006 r., Nr 1A, poz. 3). Ponadto sprzeczność tych regulacji z przepisami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) potwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE (wówczas: Europejski Trybunał Sprawiedliwości) wydanym w trybie prejudycjalnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. (sprawa C 134/07, Piotr K. v. Gmina Miasta J.). W ocenie sądu, w badanej sprawie kluczową kwestią jest jednak w pierwszej kolejności nie tyle zasadność roszczeń o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, ile ustalenie formy, w jakiej organ powinien odpowiedzieć na skierowane doń żądanie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, ugruntowany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt: I OPS 3/07), zgodnie z którym skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając powyższe stanowisko NSA zaznaczył, iż taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, iż do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw, by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwała stała się podstawą utrwalenia linii orzeczniczej, reprezentowanej również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w której sądy administracyjne, uwzględniając na podstawie art. 146 p.p.s.a. skargi na czynność polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylały tę czynność i stwierdzały uprawnienie skarżących do zwrotu części opłaty w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy pobieraną kwotą 500 zł, a obecnie obowiązującą kwotą – 75 zł. Utrwaloną linią orzeczniczą zachwiało wejście w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych. Ustawa dokonała m.in. uporządkowania zagadnień związanych z pojęciem środków publicznych. Między innymi w art. 60 zawarto katalog (niezamknięty) środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono wymienione w tym katalogu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). W ocenie orzecznictwa i doktryny do tej kategorii należy zaliczyć m.in. właśnie opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2011 r., IV SA/Po 980/11; zob. też interpretacje doktrynalne pojęcia "niepodatkowych należności budżetowych": M. Ušák, Niepodatkowe należności budżetowe w nowej ustawie o finansach publicznych, Finanse Komunalne nr 4/2010, s. 5 i n., R. Suwaj, Wpływ ustawy z 27/08/2009 r. o finansach publicznych na zakres administracyjnego postępowania egzekucyjnego, FK nr 3/2011, s. 8). Pogląd ten znajduje oparcie w treści ustawowej definicji środków publicznych (art. 5 u.f.p.). Do środków publicznych ustawa zalicza m.in. dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1), wśród tych zaś wymienia m.in. daniny publiczne oraz inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2). Do danin publicznych ustawa zalicza m.in. opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 5 ust. 2 pkt 1). Co szczególnie istotne dla dalszych rozważań, art. 67 u.f.p. nakazuje do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych, stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji, zatytułowany: "Zobowiązania podatkowe", reguluje m.in. zagadnienie nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien rozpoznać wniosek poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Skoro, jak ustalono wyżej, opłaty za kartę pojazdu mieszczą się w pojęciu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, żądanie zwrotu kwoty w wysokości przekraczającej należną opłatę, powinno być rozpatrzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, dotyczących zwrotu nadpłaty podatku, co wymaga wydania decyzji administracyjnej. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości w przypadku opłat pobranych po 1 stycznia 2010 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Należy jednak zauważyć, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. W badanej sprawie opłatę pobrano w sierpniu 2004 r. W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej nadpłaconej kwoty został złożony już po tym dniu. W tej kwestii w orzecznictwie zarysowały się rozbieżne stanowiska. Po pierwsze można wskazać na orzecznictwo podążające dotychczasową linią orzeczniczą i nadal przyjmujące, że wnioski o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu powinny być rozstrzygane w formie czynności materialno-technicznej (np. wyroki WSA w Białymstoku z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 149/12; WSA w Gliwicach z 26 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 22/12; WSA w Łodzi z 8 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1139/11; WSA w Olsztynie z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 219/12; WSA w Rzeszowie z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 114/12; WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 180/12; WSA w Warszawie z 22 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1165/11; WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 592/11). Według drugiego nurtu orzeczniczego kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy u.f.p., a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy (np. WSA w Opolu w wyrokach z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 663/11; sygn. akt II SA/Op 670/11; sygn. akt II SA/Op 677/11; WSA w Szczecinie w wyroku z 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 71/12). Wreszcie według trzeciej z linii orzeczniczych do wniosków o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. należy stosować tryb postępowania oparty na przepisach k.p.a. oraz działu III Ordynacji podatkowej, co oznacza konieczność rozstrzygania tych spraw w drodze decyzji administracyjnej (tak w szczególności WSA w Poznaniu – np. wyrok z 15 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 980/11; podobnie WSA w Bydgoszczy – wyrok z 27 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 83/12 oraz WSA w Łodzi – wyrok z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 69/12). Rozstrzygając przedstawione wyżej zagadnienie należy zwrócić uwagę na następujące kwestie. Po pierwsze zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą wszczętą i niezakończoną, co sugerowałoby zastosowanie przepisów dotychczasowych. Pobranie opłaty, jak się okazało w wyniku orzeczeń TK i TS UE w zawyżonej wysokości, było czynnością związaną z rejestracją pojazdu. Pobranie opłaty nie miało więc charakteru czynności niezależnej, rozstrzyganej w odrębnym postępowaniu i tworzącym odrębną sprawę. Czynność ta miała charakter jednorazowy i zamknęła się wraz rejestracją pojazdu, rozstrzygniętą ostateczną decyzją. Wniosek o zwrot kwoty stanowiącej nadpłatę pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu jest zatem już nową sprawą, którą na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa należy rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. Art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających u.f.p. nie ma zatem zastosowania do wniosków o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały złożone po dniu 1 stycznia 2010 r. Po drugie przepisy, które wskazują formę rozstrzygnięcia sprawy przez organ mają charakter procesowy – ustanawiają kompetencję procesową do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, względnie kompetencję do rozstrzygnięcia w innej formie. Niekwestionowaną zasadą prawa intertemporalnego jest bezpośrednie zastosowanie nowych regulacji procesowych, nawet do spraw będących już w toku, chyba że co innego wynika z wyraźnych postanowień ustawowych. W badanej sprawie, jak wyżej wyjaśniono, nie mamy do czynienia z "kontynuacją" sprawy opłaty pobranej w 2004 r. Wniosek o zwrot złożony dnia [...] lutego 2012 r. ([...] lutego 2012 r. – data wpływu do organu) otwiera nową sprawę, którą na mocy obowiązujących w dacie złożenia tego wniosku przepisów należy rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. Skoro w dacie składania wniosku o zwrot nadpłaconej części opłaty obowiązywały już nowe przepisy proceduralne, nie ma podstaw do przyjmowania, że wnioski powinny być nadal rozstrzygane przez dokonanie czynności materialno-technicznej. Pogląd wyrażony w cytowanej uchwale NSA z 4 lutego 2008 r. i opartej na niej konsekwentnej linii orzeczniczej pozostaje aktualny tylko w odniesieniu do wniosków o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. W przypadku wniosków złożonych po tej dacie, w kwestii formy prawnej rozstrzygania należy stosować już przepisy nowe. To zaś oznacza, że wniosek o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu złożony po dniu 31 grudnia 2009 r. powinien być rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że niezgodne z prawem było zastosowanie przez Starostę K. formy czynności materialno-technicznej w odpowiedzi na wniosek o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożony w dniu [...] lutego 2012 r. Właściwą formą rozpoznania tej sprawy powinna być decyzja administracyjna. W związku z powyższym należy uchylić zaskarżoną czynność materialno-techniczną Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2012 r., mocą której odmówiono zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. Czynność ta jest niezgodna z prawem, bowiem odpowiedź na zgłoszone żądanie powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Sąd nie ma natomiast możliwości skorzystania z kompetencji określonej w art. 146 § 2 p.p.s.a., czyli uznania w wyroku uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Byłoby to możliwe tylko w przypadku, gdyby właściwą formą działania organu była czynność materialno-techniczna. Uchylenie zaskarżonej czynności materialno-technicznej powoduje, że Starosta K. powinien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r., tym razem we właściwej formie (decyzji administracyjnej). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną czynność z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a w zw. z 6 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 z późn. zm.).