III SA/Lu 334/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi L. P. na czynność Starosty z dnia [...] marca 2012 r. nr w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżoną czynność Starosty II. zasądza od organu na rzecz L. P. kwotę 285,55 zł (dwieście osiemdziesiąt pięć złotych i pięćdziesiąt pięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem datowanym na 7 marca 2012 r. L. P. wystąpił do Powiatu L. z wnioskiem o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania od Powiatu zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu nr: [...]. Wnioskujący uzasadnił swoje roszczenie niezgodnością przepisów, które stanowiły podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, z Konstytucją i prawem wspólnotowym, co zostało potwierdzone wyrokami Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Starosta L. odmówił zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu osobowego marki Ford Mondeo, o nr rej. [...]. Organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku, w którym stwierdził niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę pobierania opłat za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu; Dz. U. Nr 137, poz. 1310), jednocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej wadliwych przepisów. Zdaniem organu oznaczało to, że organy rejestrujące pojazdy miały obowiązek pobierać opłaty w dotychczasowej wysokości do czasu wejścia w życie nowych przepisów lub upływu terminu, na jaki odroczono utratę mocy obowiązującej przepisów niekonstytucyjnych. Pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. skarżący wezwał Powiat L. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie jego uprawnienia do otrzymania części opłaty w kwocie 425 zł. W dniu [...] czerwca 2012 r. Starosta L. wydał decyzję (znak: [...]), którą umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych żądanie strony należało potraktować jako wniosek o zwrot nadpłaty i zastosować przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Zdaniem organu prawo strony do zwrotu nadpłaconej kwoty wygasło, gdyż wniosek w tej kwestii został złożony po upływie 5-letniego okresu przedawnienia wynikającego z art. 70 § 1 i art. 78 § 2 Ord.pod. Skoro po upływie przedawnienia strona nie może złożyć wniosku o zwrot nadpłaty, to znaczy że nie może być wszczęte ani nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie i tym samym postępowanie w sprawie zwrotu opłaty uiszczonej w 2004 r. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Starosta L. poinformował, że odpowiedzi w sprawie udzielił już w piśmie z [...] marca 2012 r. Pismem datowanym na 21 maja 2012 r. L. P. wniósł skargę do sądu administracyjnego na czynność materialno-techniczną Starosty L. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie odmowy zwrotu nienależnie pobranej części opłaty za wydanie karty pojazdu. W skardze podniesiono przede wszystkim zarzuty zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. w sytuacji, gdy przepis ten został uznany za niezgodny z ustawą i Konstytucją RP, niezastosowanie przepisów prawa unijnego, sprzeciwiających się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego, nieuwzględnienie zasady pierwszeństwa prawa unijnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przejściem do merytorycznych rozważań w sprawie należy odnieść się do kwestii formalnej dopuszczalności skargi. W badanej sprawie przedmiotem skargi jest czynność (pismo) Starosty L. z dnia [...] marca 2012 r., którą odmówiono skarżącemu zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej przy jego rejestracji w 2004 r. Chodzi zatem o inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy przypomnieć, że jednym z warunków dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego typu czynność jest uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu - terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.a.). W badanej sprawie pełnomocnik skarżącego nieprawidłowo skierował wniosek o zwrot części opłaty, a później wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Powiatu L. Właściwym adresatem tych pism był Starosta L., jako organ właściwy w kwestiach rejestracji pojazdu (pełniący w tym przypadku funkcje starosty). W ocenie sądu błąd ten nie miał jednak istotnego znaczenia i nie rzutuje na kwestię dopuszczalności skargi. Zdaniem sądu formalne warunki wniesienia skargi zostały zatem spełnione, co umożliwia merytoryczną jej ocenę. Dla uporządkowania dalszego wywodu należy przypomnieć, że przepisy stanowiące podstawę pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez organ rejestrujący w wysokości 500 zł (§ 1 ust. 1 przytaczanego wyżej rozporządzenia z 28 lipca 2003 r.) zostały uznane za niezgodne z Konstytucją oraz ustawą – Prawo o ruchu drogowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04; OTK ZU z 2006 r., Nr 1A, poz. 3). Ponadto sprzeczność tych regulacji z przepisami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) potwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE (wówczas: Europejski Trybunał Sprawiedliwości) wydanym w trybie prejudycjalnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. (sprawa C 134/07, Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna). W ocenie sądu w badanej sprawie kluczową kwestią jest jednak w pierwszej kolejności nie tyle zasadność roszczeń o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, ile ustalenie formy, w jakiej powinien organ odpowiedzieć na skierowane doń żądanie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, ugruntowany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt: I OPS 3/07), zgodnie z którym skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając powyższe stanowisko NSA zaznaczył, iż taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, iż do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw, by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwała stała się podstawą utrwalenia linii orzeczniczej, reprezentowanej również przez tutejszy sąd, w której sądy administracyjne na podstawie art. 146 p.p.s.a. uwzględniając skargi na czynność polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylały tą czynność i stwierdzały uprawnienie skarżących do zwrotu części opłaty w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy pobieraną kwotą 500 zł, a obecnie obowiązującą kwotą – 75 zł. Utrwaloną linią orzeczniczą zachwiało wejście w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych. Ustawa dokonała m.in. uporządkowania zagadnień związanych z pojęciem środków publicznych. Między innymi w art. 60 zawarto katalog (niezamknięty) środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono wymienione w tym katalogu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). W ocenie orzecznictwa i doktryny do tej kategorii należy zaliczyć m.in. właśnie opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart (por. dla przykładu wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2011 r., IV SA/Po 980/11; dostępny w bazie CBOSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zob. też interpretacje doktrynalne pojęcia "niepodatkowych należności budżetowych": M. Ušák, Niepodatkowe należności budżetowe w nowej ustawie o finansach publicznych, Finanse Komunalne nr 4/2010, s. 5 i n., R. Suwaj, Wpływ ustawy z 27/08/2009 r. o finansach publicznych na zakres administracyjnego postępowania egzekucyjnego, FK nr 3/2011, s. 8). Pogląd ten znajduje oparcie w treści ustawowej definicji środków publicznych (art. 5 u.f.p.). Do środków publicznych ustawa zalicza m.in. dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1), wśród tych zaś wymienia m.in. daniny publiczne oraz inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2). Do danin publicznych ustawa zalicza m.in. opłaty których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 5 ust. 2 pkt 1). Co szczególnie istotne dla dalszych rozważań, art. 67 u.f.p. nakazuje do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych u.f.p., stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji, zatytułowany: "Zobowiązania podatkowe", reguluje m.in. zagadnienia nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów KPA oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien rozpoznać wniosek poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Skoro, jak ustalono wyżej, opłaty za kartę pojazdu mieszczą się w pojęciu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, żądanie zwrotu kwoty w wysokości przekraczającej należną opłatę, powinno być rozpatrzone w trybie przepisów KPA i Ord.pod., dotyczących zwrotu nadpłaty podatku, co wymaga wydania decyzji administracyjnej. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości w przypadku opłat pobranych po 1 stycznia 2010 r., a więc po dniu wejścia w życie u.f.p. Należy jednak zauważyć, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. W badanej sprawie opłatę pobrano w czerwcu 2004 r. W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej "nadpłaconej" kwoty został złożony już po tym dniu. W tej kwestii w orzecznictwie zarysowały się rozbieżne stanowiska. Po pierwsze można wskazać na orzecznictwo podążające dotychczasową linią orzeczniczą i nadal przyjmujące, że wnioski o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu powinny być rozstrzygane w formie czynności materialno-technicznej (tytułem przykładu: wyroki WSA w Białymstoku z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 149/12; WSA w Gliwicach z 26 marca 2012 r., II SA/Gl 22/12; WSA w Łodzi z 8 marca 2012 r., III SA/Łd 1139/11); WSA w Olsztynie z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 219/12; WSA w Rzeszowie z 12 kwietnia 2012 r., II SA/Rz 114/12; WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2012 r., II SA/Sz 180/12; WSA w Warszawie z 22 marca 2012 r., VII SA/Wa 1165/11; WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., III SA/Wr 592/11). Według drugiego nurtu orzeczniczego kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy u.f.p., a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy (tak dla przykładu WSA w Opolu w wyrokach z 3 kwietnia 2012 r., II SA/Op 663/11; II SA/Op 670/11; II SA/Op 677/11; WSA w Szczecinie w wyrokach z 20 marca 2012 r., II SA/Sz 71/12). Wreszcie według trzeciej z linii orzeczniczych do wniosków o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. należy stosować tryb postępowania oparty na przepisach KPA oraz działu III Ord.pod., co oznacza konieczność decyzyjnego rozstrzygania tych wniosków (takl w szczególności WSA w Poznaniu – dla przykładu: wyrok z 15 grudnia 2012 r., II SA/Po 980/11; podobnie WSA w Bydgoszczy – wyrok z 27 marca 2012 r., I SA/Bd 83/12 oraz WSA w Łodzi – wyrok z 4 kwietnia 2012 r., III SA/Łd 69/12). Rozstrzygając przedstawione wyżej zagadnienie należy zwrócić uwagę na następujące kwestie. Po pierwsze zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie można mówić, że mamy do czynienia ze sprawą wszczętą i niezakończoną, co sugerowałoby zastosowanie przepisów dotychczasowych. Pobranie opłaty w – jak się okazało w wyniku orzeczeń TK i TS UE – zawyżonej wysokości było czynnością związaną z rejestracją pojazdu, która następuje w drodze decyzji administracyjnej. Pobranie opłaty nie miało więc charakteru czynności niezależnej, rozstrzyganej w odrębnym postępowaniu i tworzącym odrębną sprawę. Czynność ta miała charakter jednorazowy i zamknęła się wraz rejestracją pojazdu, rozstrzygniętą ostateczną decyzją. Wniosek o zwrot kwoty stanowiącej nadpłatę pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu jest zatem już nową sprawę, którą na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa należy rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. Art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających u.f.p. nie ma zatem zastosowania do wniosków o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały złożone po dniu 1 stycznia 2010 r. Po drugie przepisy, które wskazują formę rozstrzygnięcia sprawy przez organ mają charakter procesowy – ustanawiają kompetencję procesową do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, względnie kompetencję do rozstrzygnięcia w innej formie. Niekwestionowaną zasadą prawa intertemporalnego jest bezpośrednie zastosowanie nowych regulacji procesowych, nawet do spraw będących już w toku, chyba że co innego wynika z wyraźnych postanowień ustawowych. W badanej sprawie, jak wyżej wyjaśniono, nie mamy do czynienia z "kontynuacją" sprawy opłaty pobranej w 2004 r. Wniosek o zwrot złożony w dniu 25 stycznia 2012 r. otwiera nową sprawę, którą na mocy obowiązujących w dacie złożenia tego wniosku przepisów należy rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. Skoro w dacie składania wniosku o zwrot nadpłaconej części opłaty obowiązywały już nowe przepisy proceduralne, nie ma podstaw do przyjmowania, że wnioski powinny być nadal rozstrzygane przez podjęcie czynności materialno-technicznej. Pogląd wyrażony w cytowanej uchwale NSA z 4 lutego 2008 r. i opartej na niej konsekwentnej linii orzeczniczej pozostaje aktualny tylko w odniesieniu do wniosków o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. W przypadku wniosków złożonych po tej dacie, w kwestii formy prawnej rozstrzygania należy stosować już przepisy nowe. To zaś oznacza, że wniosek o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu złożony po dniu 31 grudnia 2009 r. powinien być rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że niezgodne z prawem było zastosowanie przez Starostę L. formy czynności materialno-technicznej w odpowiedzi na wniosek o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożony w dniu 7 marca 2012 r. Właściwą formą rozpoznania tej sprawy powinna być decyzja administracyjna. W związku z powyższym należy uchylić zaskarżoną czynność materialno-techniczną Starosty L. z dnia [...] marca 2012 r., mocą której odmówiono zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. Czynność ta jest niezgodna z prawem, bowiem odpowiedź na zgłoszone żądanie powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Sąd nie ma natomiast możliwości skorzystania z kompetencji określonej w art. 146 § 2 p.p.s.a., czyli uznać w wyroku uprawnienie wynikające z przepisów prawa. Byłoby to możliwe tylko w przypadku, gdyby właściwą formą działania organu była czynność materialno-techniczna. Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżoną czynność na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.). Zwrot kosztów od organu na rzecz skarżącego objął wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości stawki minimalnej – 60 zł oraz udokumentowane wydatki według załączonego do skargi wpisu w kwocie 25 zł 55 gr.