III SA/Lu 365/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 9 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na zarządzenie Nr 6 Wójta Gminy Sosnowica z dnia 25 stycznia 2010 w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Pani B. D. – Dyrektorowi Zespołu Szkół Publicznych w S. – w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia. Pismem z dnia 8 lipca 2010 r. Wojewoda Lubelski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na zarządzenie Nr 6 Wójta Gminy Sosnowica z dnia 25 stycznia 2010 w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Pani B. D. – Dyrektorowi Zespołu Szkół Publicznych w S. W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż wydanie zaskarżonego zarządzenia, jak również związanego z nim zarządzenia Nr 5 Wójta Gminy Sosnowica z dnia 25 stycznia 2010 r. w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w S. doprowadziło do stanu, w którym funkcje Dyrektora w przedmiotowej szkole wykonują dwie osoby: T. P.-K. (Dyrektor) oraz B. D. (pełniąca obowiązki Dyrektora). Taka sytuacja rodzi obawy wyrządzenia znacznej szkody w funkcjonowaniu szkoły a także może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Faktyczne istnienie "dwuwładzy" w szkole może powodować trudne do odwrócenia skutki w postaci podejmowania niewłaściwych decyzji, czy zawierania umów dotyczących tego samego przedmiotu przez obydwie wskazane wyżej osoby, co będzie źródłem wątpliwości co do skuteczności takich umów. Skutki te dotykają zarówno uczniów, jak i pracujących w szkole nauczycieli i innych pracowników. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Sosnowica podniósł, iż wbrew twierdzeniom Wojewody nie istnieje żaden stan "dwuwładzy" w Zespole Szkół. Dotychczasowa Dyrektor została zawieszona w pełnieniu obowiązków Zarządzeniem Nr 3 Wójta Gminy Sosnowica z 25 stycznia 2010 r. Zarządzenie to zostało wprawdzie uchylone decyzjami komisji dyscyplinarnych, jednak orzeczenie tych komisji zostały uchylone wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 28 lipca 2010 r. (sygn. akt: III APo 2/10). W związku z tym stan zawieszenia dotychczasowej Dyrektor szkoły nadal trwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi, Sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Zawieszenie wykonania zaskarżonego aktu do czasu wydania orzeczenia w sprawie przez sąd administracyjny stanowi formę tzw. ochrony tymczasowej, mającej na celu ochronę skarżącego przed potencjalnym zaistnieniem sytuacji, w którym akt oceniony jako wadliwy przez sąd został już faktycznie wykonany, z czym wiążą się niekorzystne konsekwencje w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, ochrona tymczasowa jest niezalezna od merytorycznej oceny legalności samego zaskarżonego aktu: "Niezgodność decyzji z prawem, która będzie przedmiotem oceny Sądu I instancji w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 p.p.s.a. (...) to dwie różne kwestie. O ile pierwsza z nich (kontrola legalności aktu) jest celem postępowania sądowoadministracyjnego, to druga znacznie może poprzedzać merytoryczną decyzję sądu, i jak stwierdzono, ma odmienną osnowę. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcia Sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej" (postanowienie NSA z 28 kwietnia 2005r., II OZ 184/05, LEX nr 302251). Podobnie NSA w postanowieniu z 10 lipca 2008 r. (II OZ 741/08; LEX nr 493666): "Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji". Przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu, określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., mają formę pojęć nieostrych, a zatem wymagających konkretyzacji w warunkach konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Orzecznictwo podejmuje próby ogólniejszego zdefiniowania wspomnianych przesłanek. W postanowieniu z 20 grudnia 2004 r. (GZ 138/04; LEX nr 281811) NSA stwierdził: "Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę /majątkową, a także niemajątkową/, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu." Pogląd ten jest powielany w wielu późniejszych orzeczeniach. Z kolei "trudne do odwrócenia skutki" orzecznictwo definiuje jakie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964; postanowienie WSA w Rzeszowie z 8 października 2008 r., II SA/Rz 608/08, LEX nr 504547, postanowienie NSA z 17 kwietnia 2009 r., I GSK 220/09, LEX nr 575348). Co istotne dla dalszych rozważań, w orzecznictwie zwraca się również uwagę na fakt, iż ocena przesłanek wstrzymania powinna być dokonana z uwzględnieniem nie tylko argumentów podniesionych we wniosku strony, ale i całokształtu okoliczności sprawy (postanowienie NSA z 3 lipca 2008 r., I OZ 493/08, LEX nr 494309). Oznacza to zatem konieczność uwzględnienia nie tylko argumentów skarżącego, ale szerszego kontekstu sprawy, w tym również interesu innych stron postępowania i interesu publicznego (por. np. postanowienie NSA z 13 maja 2009 r., II OZ 410/09, LEX nr 564217). Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda upatruje zaistnienia przesłanek niebezpieczeństwa znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w zaistniałym jego zdaniem stanie "dwuwładzy:" w Zespole Szkół. Powołanie osoby pełniącej obowiązki Dyrektora i udzielenie jej pełnomocnictwa do jednoosobowego kierowania i zarządzania Zespołem Szkół, przy pozostawaniu na stanowisku dotychczasowego Dyrektora rodzi w ocenie Wojewody takie właśnie niebezpieczeństwa. W ocenie Sądu w badanej sprawie przesłanki wstrzymania zaskarżonego zarządzenia nie zostały spełnione. Nie jest trafna argumentacje Wojewody, aby istniało realne niebezpieczeństwo powstania znacznych szkód. Nawet potencjalna wadliwość umów zawieranych przez osobę pełniącą obowiązki Dyrektora nie prowadziłaby do powstania szkód trudnych do naprawienia, chociażby poprzez zwrot świadczenia. Bardziej skomplikowana jest kwestia trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Zasadnie Wojewoda wskazuje, że osoba pełniąca obowiązki Dyrektora będzie wykonywać jego funkcje, a zatem zawierać umowy, w tym umowy o pracę, podejmować decyzje służbowe w stosunku do nauczycieli i innych pracowników szkoły, czy wydawać decyzje administracyjne stosunku do uczniów (np. o skreśleniu z listy uczniów). W żadnym wypadku nie są to skutki nieodwracalne, gdyż w razie uznania wadliwości tych aktów i czynności mogą być one wzruszone w odpowiednim trybie. Ponadto co prawda orzekanie w zakresie ochrony tymczasowej nie może odnosić się do merytorycznej oceny zaskarżonego, aktu, ale zarazem orzeczenie w tym zakresie musi opierać się nie tylko na analizie argumentów podniesionych we wniosku, ale całokształtu okoliczności sprawy. Sąd musi mieć także świadomość skutków czasowego wstrzymania aktu na sytuację wszystkich jego adresatów, a także uwzględnić w swojej ocenie względy interesu publicznego. Należy przyznać słuszność argumentom podniesionym w odpowiedzi na skargę, że w aktualnym stanie sprawy, uwzględniając szeroki jej kontekst, wykraczający poza akty oceniane przez sąd administracyjny, nie można w istocie mówić o stanie "dwuwładzy" w Zespole Szkół, na jaki powołuje się Wojewoda. Stan taki można było stwierdzić w okresie, kiedy komisje dyscyplinarne uchyliły Zarządzenie Wójta w przedmiocie zawieszania w pełnieniu obowiązków dotychczasowej Dyrektor szkoły. Jednakże orzeczenia dyscyplinarne zostały uchylone wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Lublinie, a co za tym idzie zarządzenie w przedmiocie zawieszenia w chwili obecnej obowiązuje i wywołuje skutki prawne, do czasu ewentualnego ponownego uchylenia. W efekcie upada podstawowy argument wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. Ponadto w sytuacji zawieszenia w obowiązkach dotychczasowego Dyrektora szkoły wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia mogłoby sparaliżować funkcjonowanie szkoły do czasu rozpatrzenia kwestii legalności zarządzenia. Należy przy tym zauważyć, że orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie stwarzają powagi rzeczy osądzonej w tym sensie, że w razie zmiany okoliczności mogą być uchylane lub zmieniane w każdym czasie. Zmiana okoliczności badanej sprawy może stanowić uzasadnienie kolejnego wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy, ponieważ nie zaistniały przesłanki wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a., na podstawie przytoczonego przepisu należało orzec jak w sentencji postanowi