III SA/Lu 410/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Likwidatora Spółdzielni Pracy [...] w likwidacji na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] 2. określa, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. stwierdził u E. M. chorobę zawodową w postaci przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej po leczeniu operacyjnym. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni Pracy [...] "[...]" w B. P., decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oparte zostało na fragmentarycznym materiale dowodowym. Organ wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wnikliwą ocenę narażenia na czynniki szkodliwe dla zdrowia i dokładny opis wykonywanych czynności obciążających kończyny górne, wystąpienie do jednostki orzeczniczej I stopnia o weryfikację wydanego orzeczenia w oparciu o przesłaną ocenę narażenia zawodowego oraz wyjaśnienie, czy uszkodzenie kręgosłupa w czasie wypadku w dniu 31 grudnia 2000 r. nie miało wpływu na obecne schorzenie. Ponadto organ odwoławczy zalecił, aby w przypadku podtrzymania orzeczenia lekarskiego, skierować stronę na ponowne badanie do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], jeszcze raz stwierdził u E. M. chorobę zawodową w postaci przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej. W uzasadnieniu organ powołał się m.in. na orzeczenie lekarskie wydane przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia – Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, które potwierdziło prawidłowość ustaleń co do wystąpienia u strony choroby zawodowej. Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni "[...]", decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z charakterystyki stanowiska pracy wynikającej z pism Spółdzielni Pracy [...] "[...]" przesyłanych do organu I instancji oraz z treści karty oceny narażenia zawodowego wynika, że E. M. zatrudniona w ww. Spółdzielni na stanowisku szwaczki mogła być narażona na wieloletni uraz nadkłykcia prawego prowadzący do jego przewlekłego zapalenia. Szwaczka bowiem w czasie szycia trzyma ręce na blacie maszyny szyjącej składając zszywane elementy, a następnie po włożeniu pod stopkę i włączeniu maszyny jedną ręka przytrzymuje zszywane elementy drugą, a następnie po włożeniu pod stopkę i włączeniu maszyny jedna ręka przytrzymuje zszywane elementy, a drugą zaś odbiera je (potwierdzają to nawet przedstawiciele spółdzielni we wniesionym odwołaniu). W jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia tj. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w L. jak wynika z wydanego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie wykonanych badań lekarskich specjalistycznych, analizy wyników badań z Poradni Neurologicznej i Ortopedycznej z B. P., kart leczenia szpitalnego, badań profilaktycznych, uwzględniając dane z "karty oceny narażenia zawodowego", rozpoznano u E. M. chorobę zawodową "przewlekłe zapalenie nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej". Powyższe rozpoznanie zostało potwierdzone w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia tj. w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi. Z uzasadnienia wydanego w Instytucie orzeczenia lekarskiego wynika, że po przeanalizowaniu całości zgromadzonej dokumentacji medycznej, wyników wykonanych badań pomocniczych oraz po konsultacji ortopedycznej ustalono iż istnieją w pełni podstawy do rozpoznania wspomnianej choroby zawodowej. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] lipca 2010 r., Spółdzielnia Pracy [...] "[...]" w likwidacji podniosła, iż nie została zapoznana ze sporządzoną przez Inspektorat Sanitarny w B. P. kartą oceny narażenia zawodowego. Skarżąca zarzuciła także organom błędną ocenę okoliczności sprawy poprzez przyjęcie, że czynności wykonywane w czasie pracy przez E. M. stanowiły nadmierne obciążenie i były przyczyną stwierdzonej choroby zawodowej. Praca wykonywana przez szwaczkę w żadnym wypadku nie powodowała, aby jej ręce znajdowały się w pozycji wymuszonej przez czynniki związane z technologią i organizacją produkcji. Ręce szwaczki znajdowały się w pozycjach takich, jakie im sama nadała. Nie było przypadków trzymania rąk w nietypowej pozycji lub długotrwale w jednej i tej samej pozycji, a ponadto zszywane elementy nie były ciężkie. Skarżąca stwierdziła, iż jej zdaniem wpływ na stwierdzone schorzenie w postaci przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej mógł mieć wypadek, jakiemu E. M. uległa 31 grudnia 2000 r., w wyniku którego doznała uszkodzenia kręgosłupa, a także występujące u niej, a nie uznane za chorobę zawodową okołostawowe zapalenie barku. W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy legalności decyzji będącej przedmiotem skargi należy odnieść się do kwestii legitymacji skarżącej Spółdzielni w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Spółdzielnia występuje w sprawie jako pracodawca osoby, u której stwierdzono wystąpienie choroby zawodowej. W kwestii legitymacji tego rodzaju podmiotów do występowania w charakterze strony w sprawach związanych z rozpoznawaniem chorób zawodowych stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest jednolite. Pogląd, zgodnie z którym pracodawca nie ma statusu strony we wspomnianym postępowaniu był prezentowany m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2006 r. (II OSK 523/05), z 1 kwietnia 2008 r. (II OSK 1676/07), z 12 grudnia 2008 r. (II OSK 1447/08). Z kolei odmienne stanowisko, przyznające pracodawcy status strony w tego typu postępowaniach przyjmowano m.in. w wyrokach NSA z 21 września 2006 r. (II OSK 143/06), z 24 kwietnia 2007 r. (II OSK 1744/06), z 8 października 2007 r. (II OSK 1138/07), z 14 lipca 2009 r. (II OSK 190/09). Skład orzekający w niniejszej sprawie zdecydowanie opowiada się za stanowiskiem przyznającym pracodawcy legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniach dotyczących rozpoznawania chorób zawodowych. O statusie danego podmiotu jako strony konkretnego postępowania administracyjnego decyduje, w świetle art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, posiadanie interesu prawnego. W tym kontekście należy zauważyć, że zarówno Kodeks pracy, jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) przypisuje pracodawcy cały szereg uprawnień i obowiązków w postępowaniu dotyczącym zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Między innymi art. 212 Kodeksu pracy nakłada na pracodawcę obowiązek organizowania i przygotowywania miejsca pracy w sposób uwzględniający zabezpieczenie pracowników przed wypadkami przy pracy, chorobami zawodowymi i innymi chorobami związanymi z warunkami środowiska pracy. W razie stwierdzenia u pracownika objawów wskazujących na powstanie choroby zawodowej, pracodawca obowiązany jest przenieść pracownika do innej pracy, nie narażającej go na działanie czynnika, który wywołał te objawy (art. 230 i art. 231 KP). Stwierdzenie występowania w danym zakładzie pracy narażenia zawodowego, które może być źródłem choroby zawodowej ma istotne znaczenie dla pracodawcy i wiąże się z ewentualną po stronie pracodawcy odpowiedzialnością karną, cywilną, jak i służbową względem pracownika odpowiedzialnego za dopełnienie procedur wskazanych w kodeksie pracy. Jak trafnie zauważono w orzecznictwie obowiązek pracodawcy zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w zakładzie pracy oznacza, że ciąży on na nim niezależnie od tego, czy u pracownika nastąpi stwierdzenie choroby zawodowej, czy też nie. Zadania pracodawcy określone w art. 236 KP. znajdują również wyraz w art. 234 KP i art. 235 KP i odgrywają istotną rolę w prewencji, która uznawana jest z kolei za podstawowy kierunek działań w zakresie bhp. Stąd też nawet fakt odmowy stwierdzenia choroby zawodowej u pracownika przez organ administracji nie uzasadnia odmowy przyznania pracodawcy przymiotu strony, ponieważ z postępowaniem związanym ze stwierdzeniem takiej choroby wiążą się nie tylko określone uprawnienia pracownika, lecz także obowiązki pracodawcy, w szczególności obowiązek stosowania właściwych środków zapobiegawczych. Nie może więc być pracodawca pozbawiony wiedzy o ewentualnych roszczeniach pracowników, jak i o zagrożeniach istniejących w ocenie tychże pracowników w warunkach pracy (por. przytaczany wyżej wyrok NSA z 24 kwietnia 2007 r.). O słuszności stanowiska co do istnienia legitymacji pracodawcy w omawianym postępowaniu świadczy również fakt, iż w świetle rozporządzenia z 2009 r. decyzje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przedmiocie stwierdzenia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej przesyła się także pracodawcy lub pracodawcom zatrudniającym pracownika w warunkach, które mogły spowodować skutki zdrowotne uzasadniające postępowanie w sprawie rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej (§ 8 ust. 3 i 4). Powyższa konkluzja umożliwia przejście do merytorycznej analizy zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty i zarzuty są uzasadnione. W ocenie sądu zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami, które muszą skutkować jej uchyleniem. Ponieważ uchybienia te stwierdzono nie tylko w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ale również w decyzji pierwszoinstancyjnej, należy uchylić nie tylko decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2010 r., ale również utrzymaną nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. z [...] czerwca 2010 r. W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej do sądu decyzji przesłanki i procedurę stwierdzania chorób zawodowych regulują przepisy art. 235-2371 Kodeksu pracy oraz wspomnianego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Oznacza to, że uznanie danego schorzenia za chorobę zawodową może nastąpić przy spełnieniu dwóch warunków. Po pierwsze musi to być choroba wymieniona w wykazie, stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Po drugie konieczne jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy chorobą a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Z uwagi na warunek wykazania związku pomiędzy chorobą a działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy ustawodawca wprowadził zasadę, zgodnie z którą rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 2352 KP). Ustalenia w powyższym zakresie wymagają wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny pracy, stąd rozporządzenie wykonawcze powierzyło orzecznictwo w zakresie chorób zawodowych lekarzom, posiadającym określone odrębnymi przepisami kwalifikacje, zatrudnionym w jednostkach orzeczniczych, określonych w rozporządzeniu. Celem zagwarantowania wnikliwej oceny przesłanek zaistnienia choroby zawodowej oraz zapewnienia możliwości obrony swych praw osobie niezadowolonej z opinii specjalisty, rozporządzenia, wzorem poprzednich regulacji, wprowadza dwustopniową strukturę jednostek orzeczniczych (§ 5). W przedmiotowej sprawie u skarżącej wystąpiło podejrzenie choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej, zaliczanej do kategorii przewlekłych chorób układu ruchu wywołanych sposobem wykonywania pracy, wymienionej w punkcie 19.5 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Organy orzekające w sprawie oparły swoje stanowisko w głównej mierze na orzeczeniach wydanych przez jednostki orzecznicze obydwu stopni, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. oraz Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi. Obydwie jednostki uznały, że istnieją w pełni podstawy do rozpoznania u E. M. wspomnianej choroby zawodowej. Należy zauważyć, że orzeczenie lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych przez jednostki orzecznicze określone w rozporządzeniu wykonawczym ma charakter dowodu z opinii biegłego (art. 84 KPA) w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Inspekcji Sanitarnej. Podlega zatem, zgodnie z art. 80 KPA ocenie organu, który wydaje na jego podstawie decyzję administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2006 r., I SA/Wa 1221/04, LEX nr 194428). Z drugiej strony jednak trzeba pamiętać, że ocena stanu zdrowia osoby, co do której zachodzi podejrzenie występowania choroby zawodowej, wymaga specjalistycznej wiedzy, którą nie dysponują ani orzekające w sprawie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani sąd administracyjny, kontrolujący zgodność z prawem rozstrzygnięć podjętych przez te organy. Istotne w sprawie jest zwrócenie uwagi na to, że w decyzji z [...] września 2009 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. uchylając decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. z [...] lipca 2009 r. wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wnikliwą ocenę narażenia na czynniki szkodliwe dla zdrowia i dokładny opis wykonywanych czynności obciążających kończyny górne, wystąpienie do jednostki orzeczniczej I stopnia o weryfikację wydanego orzeczenia w oparciu o przesłaną ocenę narażenia zawodowego oraz wyjaśnienie, czy uszkodzenie kręgosłupa w czasie wypadku w dniu 31 grudnia 2000 r. nie miało wpływu na obecne schorzenie. Ponadto organ odwoławczy zalecił, aby w przypadku podtrzymania orzeczenia lekarskiego, skierować stronę na ponowne badanie do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia. Analizując akta administracyjne dokumentujące dalszy przebieg postępowania należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji wykonał tylko część z wymienionych zaleceń. Uzupełniono materiał dowodowy poprzez dokładny opis wykonywanych czynności obciążających kończyny górne, wobec podtrzymania orzeczenia lekarskiego przez WOMP w L., przeprowadzono ponowne badanie lekarskie w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia. Nie podjęto natomiast kroków w celu wyjaśnienia, czy uszkodzenie kręgosłupa jakiego E. M. doznała w czasie wypadku w dniu 31 grudnia 2000 r. miało wpływ na stwierdzone schorzenie w postaci przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej. Kwestia ta nie była analizowana przez żadną z jednostek orzeczniczych, organ pierwszej instancji nie odniósł się do niej w decyzji z [...] czerwca 2010 r., wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, a uchybienia tego nie dostrzegł również organ odwoławczy wydając zaskarżoną do sądu decyzję z [...] lipca 2010 r. Stwierdzenie wystąpienia choroby zawodowej wymaga wykazania związku przyczynowego pomiędzy chorobą a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Oznacza to konieczność wyjaśnienia etiologii schorzenia i wykluczenia z należytym stopniem prawdopodobieństwa, że do powstania schorzenia nie przyczyniły się zdarzenia i czynniki nie związane ze środowiskiem pracy. Sąd administracyjny nie ma należytej wiedzy medycznej, aby oceniać, czy w konkretnych warunkach badanej sprawy uraz kręgosłupa, jakiego doznała E. M. w 2000 r. mógł mieć wpływ na powstanie stwierdzonej u niej choroby zawodowej. Okoliczność ta powinna jednak być wyjaśniona w toku postępowania zmierzającego do stwierdzenia choroby zawodowej, przez podmioty mające w tym zakresie odpowiednią wiedzę. Całkowite pominięcie tej kwestii przez organy orzekające w sprawie oznacza pozostawienie niewyjaśnioną istotnej okoliczności, która mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uchybienie to stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania wyjaśniającego – zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane uchybienie musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W razie stwierdzenia, że uraz kręgosłupa, jakiego doznała E. M. w 2000 r. mógł stanowić przyczynę powstania schorzenia uznanego za chorobę zawodową, wynik postępowania mógł być całkowicie odmienny. Jak wspomniano wyżej, ponieważ stwierdzone uchybienie dotyczy nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ale również i decyzji pierwszoinstancyjnej, na podstawie art. 135 p.p.s.a. należy uchylić nie tylko decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2010 r., ale również utrzymaną nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. z [...] czerwca 2010 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze należy uznać, że nie są one uzasadnione. Wbrew twierdzeniom skarżącej, miała ona możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym ze sporządzoną przez Inspektorat Sanitarny w B. P. kartą oceny narażenia zawodowego. Świadczy o tym znajdujące się na k. 56 akt administracyjnych zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całością zebranych materiałów, które zostało prawidłowo doręczone skarżącej. Co do zasady nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut błędnej oceny okoliczności sprawy poprzez przyjęcie, że czynności wykonywane w czasie pracy przez E. M. stanowiły nadmierne obciążenie i były przyczyną stwierdzonej choroby zawodowej. Ustalenia organów opierały się w tym zakresie w głównej mierze na orzeczeniach jednostek orzekających obydwu instancji, jednoznacznych w swej treści i prawidłowo uzasadnionych. Organ lub sąd mogą zakwestionować orzeczenie jednostki orzeczniczej w sytuacji, gdyby było ono niewłaściwie uzasadnione lub zawierało wnioski sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym. W sytuacji jednak, gdy orzeczenia są jasne i przekonująco uzasadnione, ani organ, ani sąd administracyjny nie dysponują wiedzą, pozwalającą na kwestionowanie merytorycznych ustaleń podjętych w orzeczeniach. Problemem w sprawie jest natomiast wspomniany brak odniesienia się zarówno przez jednostki orzecznicze, jak i organy orzekające do ewentualnego wpływu uszkodzenia kręgosłupa w 2000 r. na schorzenie E. M. uznane za chorobę zawodową. Jak wyżej stwierdzono, uchybienie to musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji organów obydwu instancji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Zadaniem organu będzie ponowne, tym razem pełne przeanalizowanie sprawy pod kątem przesłanek wystąpienia u E. M. choroby zawodowej. W szczególności organ powinien dokonać analizy ewentualnego wpływu urazu kręgosłupa z 2000 r. na stwierdzone u E. M. schorzenia. Organ powinien rozważyć zwrócenie się do jednostek orzeczniczych obydwu stopni o uzupełnienie ich orzeczeń w tym zakresie, poprzez odniesienie się do kwestii ewentualnego związku pomiędzy urazem kręgosłupa, a schorzeniem uznanym za chorobę zawodową. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. z [...] czerwca 2010 r. Orzeczenie w punkcie 2 sentencji, zgodnie z którym decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku, uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a.