III SA/Lu 475/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi R. D. - K. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowanie z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L., po rozpatrzeniu odwołania R. D.-K. od decyzji Wójta K. P. z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], orzekającej o wymeldowaniu z pobytu stałego R. D.-K. z lokalu mieszkalnego w K. P. przy ul. [...] [...], utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji wykazała, że skarżąca nie zamieszkuje w spornym lokalu od stycznia 2008 r. i nie dokonała obowiązku wymeldowania się. Stan ten potwierdziła kontrola meldunkowa przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji i zeznania osób biorących udział w postępowaniu. Jak wynika z informacji przesłanej przez Komendę Powiatową Policji w R. P., skarżąca nie zamieszkuje w miejscu zameldowania od około roku, obecnie przebywa u swoich rodziców w innej miejscowości. Mąż T. K. i teściowa R. K. składając zeznania dnia 28 maja 2009 r. zgodnie twierdzą, iż skarżąca od 8 stycznia 2008 r. opuściła lokal wyprowadzając się do swojej matki. Również przesłuchani świadkowie M. C. i A. C., będący sąsiadami, potwierdzają fakt nie zamieszkiwania przez skarżącą w tym lokalu. Skarżąca zeznała dnia 26 maja 2009 r., że opuszczenie przez nią miejsca pobytu stałego nie nastąpiło dobrowolnie, chciałaby nadal tam mieszkać, ale nie ma takiej możliwości, ponieważ zostały wymienione zamki w drzwiach i nie jest wpuszczana do domu. Nie zgadza się na swoje wymeldowanie, ponieważ w mieszkaniu pozostał jej cały majątek. W chwili obecnej toczy się jej sprawa rozwodowa z T. K. i do czasu rozstrzygnięcia podziału majątku nie wymelduje się dobrowolnie z pobytu stałego. Organy uznały też, że dowodem, że skarżąca opuściła miejsce stałego pobytu jest fakt wskazywania adresu do korespondencji i jej odbieranie w obecnym miejscu zamieszkania. Wobec powyższego fakt nie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w którym skarżąca jest zameldowana został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda L. wskazał art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), zgodnie z którym z urzędu wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Organ wyjaśnił, że przez opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu należy rozumieć fizyczne nie przebywanie w lokalu. Organy administracji w sprawie o wymeldowanie obowiązane są jedynie do ustalenia czy występują okoliczności faktycznego opuszczenia lokalu. W tym stanie rzeczy jako wymaganą prawem przesłankę wymeldowania skarżącej wskazać należy brak jej pobytu w lokalu mieszkalnym w którym jest zameldowana na pobyt stały. W świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności i utrwalonego orzecznictwa NSA pobytem stałym w danym lokalu jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów (art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz w związku z art. 25 kodeksu cywilnego). Trzeba, zatem przyjąć, że miejsce pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, przyjmuje wizyty gości, przyjmuje korespondencję, itp. Odnosząc się do poruszanej w odwołaniu dobrowolności opuszczenia lokalu, Wojewoda L. odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie stwierdził, że przesłanka dobrowolności nie może być oceniana przez organy administracji, bowiem nie przewiduje jej prawo materialne, a jej wykreowanie w drodze wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy i przyjętą zasadą rzetelnego prowadzenia ewidencji ludności, która służy zbieraniu informacji w zakresie danych o faktycznym - a więc zgodnym z rzeczywistością - miejscu zamieszkania i pobytu osób fizycznych. Ponadto Wojewoda powołał się na orzeczenia stwierdzające, że za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Środkami prawnymi umożliwiającymi powrót do lokalu są roszczenia cywilnoprawne o przywrócenie naruszonego posiadania albo o eksmisję, które zostaną uwzględnione przez sąd przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek o wymeldowanie. Nie skorzystanie z tych środków powoduje, że brak jest podstaw prawnych do utrzymywania fikcji meldunkowej. Nawet, jeśli osoba zameldowania na pobyt stały zostanie z lokalu usunięta wbrew jej woli, ale nie podejmuje żadnych kroków umożliwiających powrót do lokalu, faktycznie zaś mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe w innym lokalu, to odmowa wymeldowania stałaby się utrzymywaniem fikcji, naruszającej sens i wiarygodność ewidencji ludności. Wobec powyższego, zdaniem organu, okoliczność opuszczenia lokalu z powodu konfliktów rodzinnych nie ma znaczenia. Zameldowanie i wymeldowanie jest jedynie rejestracją danych o miejscu pobytu osoby a tym samym nie rodzi ani nie pozbawia uprawnień do lokalu. Nie należy utożsamiać zameldowania z nabyciem, a wymeldowania z utratą uprawnień do lokalu. Są to dwie niezależne od siebie sprawy, z których jedna dotyczy kwestii przebywania w określonym miejscu, zaś druga - praw majątkowych uprawnionego, przy czym ta druga kwestia w kontekście zameldowania nie jest przedmiotem zainteresowania organów administracji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. D.-K. podniosła zarzuty: 1) rażącego naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez wadliwe zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla podjęcie rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy, brak właściwego uzasadnienia decyzji, a także naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niepowiadomienie strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia dodatkowych dowodów i wyjaśnień Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody L. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie uchylenie decyzji Wojewody w celu ponownego przeprowadzenia przez ten organ postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Wojewoda L., podobnie jak uprzednio organ pierwszej instancji, nie wziął pod uwagę faktu, że opuszczenie miejsca stałego pobytu nie nastąpiło wbrew woli skarżącej, która została do tego zmuszona poprzez bezprawne działania męża, który uniemożliwiał jej dostęp do domu (wymienił m.in. zamki) oraz bierną postawę miejscowej Policji, która poprzez swoje zaniechania oraz niewłaściwe działania doprowadziła do sytuacji, w której nie mogła ona dostać się do domu po wymianie zamków w drzwiach wejściowych. Fakty te są znane organom, jednak jak wynika z uzasadnienia decyzji nie zostały wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Skarżąca podnosi, że nie było i nie jest jej zamiarem urządzenie miejsca stałego pobytu i centrum życiowego w miejscu obecnego przebywania, gdzie zamieszkuje wyłącznie z tego powodu, że nie ma fizycznej możliwości dostania się do domu w którym była zameldowana na pobyt stały i z którym to miejscem wiąże swoje plany życiowe. Sytuacja ta jest wynikiem wrogich działań męża i jego matki. Stwierdzenie przez Wojewodę, iż skarżąca nie skoncentrowała swoich celów życiowych w miejscu stałego zameldowania ma charakter arbitralny i nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skarżąca podkreśla, że aby doszło do wymeldowania, konieczne jest ustalenie, że opuszczenie miejsca stałego pobytu nastąpiło dobrowolnie. Nie można narzuconego opuszczenia miejsca stałego pobytu traktować jako wypełnienie przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy, uzasadniające wydanie decyzji o wymeldowaniu. W świetle orzecznictwa przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji, jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Nie jest natomiast opuszczeniem dobrowolnym lokalu takie opuszczenie do którego strona została zmuszona, jeżeli strona ta podjęła przewidziane prawem środki w celu obrony swych praw do przebywania w tym lokalu. Skarżąca wskazuje, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co wielokrotnie zgłaszała organom ścigania (policji, prokuraturze). W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej dopuścił się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie są to uchybienia wskazane w skardze, tym niemniej sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania z urzędu kompleksowej kontroli zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, niezależnie od wniosków i argumentów podnoszonych w skardze i przywołanej tam podstawy prawnej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Argumenty skarżącej można sprowadzić do stwierdzenia, że opuszczenie przez nią miejsca pobytu stałego nie miało charakteru dobrowolnego, a tylko w takim przypadku można mówić o spełnieniu przesłanek orzeczenia o wymeldowaniu w świetle art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Zasadniczy problem w sprawie leży jednak gdzie indziej. W protokole przesłuchania R. D.-K. przed organem I instancji, z 26 maja 2009 r., znajduje się zapis, z którego wynika, iż skarżąca jest zameldowana na pobyt czasowy w miejscowości K. [...], gmina M. Fakt ten skarżąca potwierdza w uzasadnieniu skargi do sądu. Do okoliczności tej nie odniósł się żaden z organów prowadzących postępowanie w sprawie, podczas gdy ma ona kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę, że ustawa o ewidencji ludności posługuje się nie tylko pojęciem zameldowania na pobyt stały, ale wprowadza również zameldowanie na pobyt czasowy. Pod pojęciem pobytu stałego ustawodawca rozumie zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1), zaś pobytem czasowym jest, w świetle art. 7 ust. 1, przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Na tle relacji pomiędzy pobytem czasowym a pobytem stałym w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności w orzecznictwie ukształtował się pogląd, w świetle którego zameldowanie czasowe stanowi dla strony potwierdzenie, że dopełniła nałożone przepisami ustawy obowiązki w zakresie ewidencji meldunkowej i dopóki to czasowe zameldowanie nie zostanie uznane za niezgodne z ustawą o ewidencji ludności, tak długo nie może być kwestionowane zameldowanie na pobyt stały, z którego nastąpiło czasowe wymeldowanie się do innego lokalu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2007 r., II OSK 263/06, LEX nr 321529). Pogląd ten znajduje oparcie w ustawowej definicji pobytu czasowego, w której wyraźnie zaakcentowano brak zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego. Organ odwoławczy całkowicie pominął w swych rozważaniach fakt zameldowania skarżącej na pobyt czasowy w innym miejscu. Tymczasem nie można orzekać o wymeldowaniu z pobytu stałego w sytuacji, gdy aktualne pozostaje zameldowanie w innym miejscu tej samej osoby na pobyt czasowy. W tej sytuacji zaskarżona decyzja narusza art. 7 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, jednoznacznie wskazujący, iż pobyt czasowy związany jest m.in. z brakiem zamiaru zmiany miejsca stałego pobytu. Uchybienie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, a zatem musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Powyższe uchybienie jest wystarczająco poważne aby uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, jednakże Sąd uznaje za stosowne zwrócenie uwagi na inne uchybienie, jakiego dopuścił się organ I instancji, a nie dostrzegł organ odwoławczy. W toku postępowania przed organem I instancji przesłuchiwani byli świadkowie, tymczasem w aktach sprawy brak jest informacji o zawiadomieniu stron o tych czynnościach. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 79 nakłada na organ bezwzględny obowiązek zawiadamiania stron o tego rodzaju czynnościach procesowych przynajmniej na siedem dni przed terminem, a także zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w tych czynnościach. W warunkach badanej sprawy powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, tym niemniej organy powinny dołożyć starań, aby tego typu uchybienia nie miały miejsca. Wobec wskazanego wcześniej uchybienia, które zadecydowało o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na dalszy plan schodzą podniesione w skardze argumenty dotyczące prawidłowej interpretacji art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, w szczególności w kontekście przesłanki dobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu. Sąd uznaje jednak za celowe odniesienie się do tych argumentów na marginesie zasadniczych rozważań. Jak przyjmuje się w orzecznictwie przesłanką wymeldowania jest takie opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu, które jest dobrowolne i nosi cechy trwałości. Do pewnego czasu istniał silny nurt orzeczniczy nader restrykcyjnie traktujący przesłankę dobrowolności opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu. Na poglądy te powołuje się skarżąca w skardze. Aktualnie jak się wydaje zaczyna dominować w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym wymóg dobrowolności opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego nie może być przyjmowany bezkrytycznie i automatycznie, ale oceniany według kryteriów obiektywnych. Wyrazem tego stanowiska jest całą linia orzeczeń zarówno NSA, jak i WSA, w których wyrażono pogląd, iż za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta wbrew jej woli, lecz nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 października 2005 r. sygn. II OSK 127/99 - LEX nr 201427; z dnia 12 kwietnia 2001 r. , sygn. V SA 3078/00 - LEX nr 78937; z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. V SA 1424/99 - LEX nr 79243). Środkami prawnymi umożliwiającymi powrót do lokalu są roszczenia cywilnoprawne, takie np. jak o przywrócenie naruszonego posiadania, które zostaną uwzględnione przez sąd przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek o wymeldowanie. Nie skorzystanie z tych środków, ewentualnie oddalenie powództwa przez sąd powoduje, że brak jest podstaw prawnych do utrzymania fikcji meldunkowej (wyrok WSA w Lublinie z 10 września 2009 r., III SA/Lu 81/09). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni powyższe stanowisko, jako najlepiej odzwierciedlające intencje ustawodawcy oraz sens i funkcje istnienia ewidencji ludności. Ewidencja ma stanowić urzędowy rejestr potwierdzający stan faktyczny pobytu w określonym lokalu, a nie stan prawny. Kwestie praw do lokalu mają co do zasady charakter cywilnoprawny i do ich rozstrzygania kompetentne są wyłącznie sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej orzekające w sprawach meldunkowych. Brak dobrowolności opuszczenia lokalu jako negatywną przesłankę wymeldowania można przyjmować tylko w sytuacji skorzystania przez osobę wymeldowaną z właściwych środków prawnych, do takich zaś w aktualnym stanie prawnym należy przede wszystkim roszczenie posesoryjne – o ochronę naruszonego posiadania (art. 344 Kodeksu cywilnego). Uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Jak wykazano wyżej zasadniczym problemem w sprawie jest niewyjaśniona przez organ kwestia zameldowania skarżącej na pobyt czasowy, co w razie potwierdzenia stanowiłoby przesłankę negatywną sprzeciwiającą się wymeldowaniu jej z pobytu stałego. Trzeba jednak w tym miejscu wskazać na wyrok WSA w Warszawie z 4 lipca 2007 r. (IV SA/Wa 772/07, LEX nr 364653). W orzeczeniu tym Sąd wyraził następujący pogląd: "Nie można dopuścić do sytuacji, by osoba, w stosunku, do której wszczęte zostało postępowanie w sprawie wymeldowania z jej pobytu stałego niweczyła to postępowanie poprzez fikcyjne czasowe meldowanie się i zmuszała w ten sposób organy administracji do wydawania decyzji o odmowie wymeldowania z pobytu stałego. Jeśli w toku postępowania w sprawie wymeldowania danej osoby z pobytu stałego ujawnią się wątpliwości, co do prawidłowości jej zameldowania czasowego organ administracji prowadzący to postępowanie, winien z urzędu poinformować o tych wątpliwościach organ dokonujący zameldowania czasowego i o konieczności wszczęcia z urzędu postępowania w celu wyjaśnienia tych wątpliwości. Do czasu rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości zameldowania czasowego przez właściwy organ postępowanie w sprawie wymeldowania danej osoby z pobytu stałego winno zostać zawieszone postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z wyżej przytoczonym stanowiskiem. Potwierdza to dodatkowo wzgląd na treść art. 8 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym osoba zameldowana na pobyt czasowy i przebywająca w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące jest obowiązana zameldować się na pobyt stały, chyba że zachodzą okoliczności wskazujące na to, iż pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego. Zameldowanie na pobyt czasowy jest związane tylko z czasowym przeniesieniem centrum spraw życiowych w inne miejsce i nie może zastępować zameldowania na pobyt stały. Orzekając ponownie w sprawie o wymeldowanie R. D.-K. organ powinien mieć na uwadze wyżej wyłożone kwestie. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie w punkcie 2 sentencji, zgodnie z którym decyzja nie podlega wykonaniu w całości, uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei z art. 205 § 1 p.p.s.a. wynika, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście (jak w niniejszej sprawie), zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Skarżąca nie wykazała innych kosztów poza uiszczeniem wpisu sądowego w kwocie 100 złotych, w takiej zatem wysokości należy się jej zwrot kosztów.