III SA/Lu 505/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnej Reprezentacji Związków Zawodowych przy Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej w B. na uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej kwotę 600 (sześćset) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wspólna Reprezentacja Związków Zawodowych działająca przy Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej w B. wniosła skargę na uchwałę rady Powiatu w B. z dnia 5 lipca 2010 r. Nr XXXVIII/323/2010 w sprawie likwidacji SP ZOZ w B. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 82, poz. 1522 z późn. zm., dalej jako "uchwała"). Uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uchwaleniu Uchwały pomimo braku zaopiniowania jej projektu przez właściwe organy gmin i Sejmiku Województwa Lubelskiego, 2) art. 60 ust. 2 ustawy o z.o.z., poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy zadań likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej nie jest w stanie przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki nad ludnością, 3) art. 60 ust. 2 ustawy o z.o.z., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z treści uchwały nie wynika, że ujemny wynik finansowy likwidowanego SP ZOZ nie może być pokryty we własnym zakresie przez ten zakład, 4) art. 12 pkt 8 litera "i" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na: - podjęciu uchwały w sposób wykluczający zbadanie przez radnych przesłanek uzasadniających jej podjęcie, - podjęciu uchwały częściowo niemożliwej do wykonania, zawierającej wewnętrzne sprzeczności oraz jej nieprawidłowym uzasadnieniu, 5) § 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 uchwały Nr III/1/98 Rady Powiatu w B. z dnia 28 grudnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 1999 r. Nr 5, poz. 72 z późn. zm.), polegające na wadliwym zwołaniu sesji Rady Powiatu w B. na dzień 5 lipca 2010 r., 6) § 24 ust. 2 uchwały Nr III/1/98, polegające na braku wskazania w uzasadnieniu uchwały źródła pokrycia przejmowanych zobowiązań SP ZOZ w B. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie i wskazała, że radca prawny Ł. B., reprezentujący stronę skarżącą, nie był należycie umocowany do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w imieniu Wspólnej Reprezentacji Związków Zawodowych, działającej przy SPZOZ w B. W ocenie Rady dokumenty, które zostały dołączone do skargi jak i do wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie stanowią pełnomocnictwa, w szczególności nie jest nim Uchwała Wspólnej Reprezentacji Związkowej działającej przy SPZOZ w B. z dnia 19 lipca 2010 r., ani stanowisko Związków Zawodowych o utworzeniu Wspólnej Organizacji Związkowej. Dokumenty te nie wskazują ani sądu, przed jakim pełnomocnik jest umocowany do występowania, ani rodzaju czynności, do których jest upoważniony. Dodatkowo organ zauważył, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2010 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przewidującego, że w przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skargę wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ podniósł, że pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 26 lipca 2010 r., zatem bieg sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi rozpoczął się w dniu 27 lipca 2010 r. i upłynął w dniu 24 września 2010 r. Wniesienie skargi dopiero w dniu 12 października 2010 r. nastąpiło z uchybieniem sześćdziesięciodniowego ustawowego terminu określonego w art. 53 § ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie organu nie ma znaczenia fakt ponownego wniesienia w dniu 7 września 2010 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Organ wskazał wreszcie, że skarżąca nie wykazała faktu naruszenia przez skarżoną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego. Samo wskazanie w skardze jako źródła swojego interesu prawnego przepisów art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 23, art. 23 ust. 1, art. 30 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, uprawniających związki zawodowe do reprezentowania interesów pracowniczych nie wypełnia dyspozycji ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Z przepisów ustawy o związkach zawodowych nie wynika, aby do zadań związków zawodowych należało czuwanie nad zasadnością i prawidłowością procesu likwidacji pracodawcy, jakim był Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu powodu przekroczenia terminu do jej wniesienia. W myśl przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skuteczność wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu zależy zatem od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania właściwego organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego organowi powiatu do usunięcia naruszenia prawa albo w razie odmowy usunięcia naruszenia prawa, skarga może być skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być skierowane do organu powiatu w każdym czasie, natomiast termin do wniesienia skargi do sądu określony jest w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (opubl. w ONSAiWSA 2007/3/60), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ze względu na to, iż art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ma identyczną treść jak przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z tą tylko różnicą, iż dotyczy organów powiatu, stanowisko wyrażone w uchwale odnieść należy także do skargi wnoszonej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z przepisem art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy niniejszej, skarżąca wezwała Radę Powiatu w B. do uchylenia zaskarżonej uchwały, wystosowała zatem wymagane przepisem art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca nie zachowała jednak terminu wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jest poza sporem, że skarżąca wystosowała do Rady Powiatu w B. dwa wezwania do usunięcia naruszenia prawa: pierwsze w dniu 23 lipca 2010 r. (k. 17 akt sądowych), drugie w dniu 7 września 2010 r. (k. 13 akt sądowych). Oba wezwania pozostały bez odpowiedzi. W tej sytuacji, zgodnie z panującym w orzecznictwie poglądem, termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego liczyć należy od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bowiem czynnością, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie (por. postanowienie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, opubl. w ONSA 2003/1/2). Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie mogą być więc uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W orzecznictwie podkreśla się, że wezwanie do usunięcia naruszenia jest surogatem środka odwoławczego, organ może bowiem wezwanie takie uwzględnić. Zwraca się uwagę, że nie można instytucji wezwania traktować, jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego (por. powołane wyżej postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r., II GSK 212/06 i z dnia 13 czerwca 2008 r., II OSK 754/08, niepubl.). Nie budzi więc wątpliwości, że termin do wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, należy liczyć od momentu skierowania pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie jest uzależnione od opublikowania uchwały w dzienniku urzędowym, ani od wejścia jej w życie. Stanowisko takie zajmują sądy administracyjne (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 1738/06 i z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK1132/08, niepubl. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 grudnia 2009 r., II SA/Go 864/09, niepubl.). Odmienny pogląd, wyrażony w komentarzu do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją Bogdana Dolnickiego ("Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 500) nie znajduje uzasadnienia na gruncie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach, wydanych na tle analogicznego przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, już sam fakt podjęcia uchwały może rodzić u strony przekonanie o naruszeniu jej interesu prawnego. Przekonanie to jest niezależne od wejścia w życie uchwały. Wejście w życie uchwały stanowi istotną okoliczność podczas rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny, nie stanowi natomiast przesłanki formalnej zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Warunek taki nie wynika bowiem z przepisów określających tryb zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego. Uznanie, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego może być dokonane dopiero po opublikowaniu lub wejściu uchwały w życie byłoby ponadto zbędnym formalizmem (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK1738/06). W świetle powyższego bieg terminu do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie rozpoczął się w dniu 23 lipca 2006 r., tj. w dniu pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, mimo iż w tej dacie zaskarżona uchwała nie była jeszcze opublikowana (uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 29 lipca 2010 r., a weszła w życie w dniu 12 sierpnia 2010 r.). Termin liczyć należy od daty wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, ponieważ Rada Powiatu w B. nie odpowiedziała na wezwanie. Sześćdziesięciodniowy termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., liczony od dnia 23 lipca 2010 r. upłynął zatem w dniu 21 września 2010 r. Skarga została natomiast wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (za pośrednictwem Rady Powiatu w B.) w dniu 12 października 2010 r., a więc z przekroczeniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga przy tym, że za datę wezwania do usunięcia naruszenia prawa uznać należy datę złożenia wezwania w Kancelarii Ogólnej Starostwa Powiatowego w B., a nie późniejszą datę wpływu wezwania do Rady, będącej organem Powiatu. Kwestia sposobu dalszego przekazania korespondencji w ramach struktury organizacyjnej Powiatu nie może mieć wpływu na ustalenie daty doręczenia pisma organowi. Okoliczność ta nie ma jednak istotnego znaczenia, ponieważ nawet gdyby przyjąć datę 26 lipca 2010 r., wskazywaną w odpowiedzi na skargę, termin do wniesienia skargi upłynąłby w dniu 24 września 2010 r. Skarga wniesiona w dniu 12 października 2010 r. byłaby więc i w tym przypadku spóźniona. W myśl przepisu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Skarga Wspólnej Reprezentacji Związków Zawodowych działającej przy Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej w B., wniesiona na uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia 5 lipca 2010 r. Nr XXXVIII/323/2010, podlega zatem odrzuceniu. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O zwrocie kwoty 600 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a..