III SA/Lu 510/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec Sędziowie Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Protokolant asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi Powiatu L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 sierpnia 2025 r., nr [...] Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 79 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107 z późn. zm, dalej także jako "u.s.p.") stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w L. nr [...] z dnia [...] 2025 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L.. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] 2025 r., na podstawie art. 12 pkt 6a oraz art. 30a ust. 9 ustawy o samorządzie powiatowym Rada Powiatu w L. podjęła uchwałę nr [...] Zgodnie z treścią § 1 uchwały, po przeprowadzeniu debaty nad Raportem o stanie Powiatu L. za 2024 rok Rada Powiatu postanowiła nie udzielić wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L.. W § 2 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Lubelski podniósł, że zgodnie art. 30a ust. 1 u.s.p. zarząd powiatu co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie powiatu raport o stanie powiatu. Stosownie zaś do art. 30a ust. 4 u.s.p. rada powiatu rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie powiatu przeprowadza się debatę. Na mocy art. 30a ust. 9 u.s.p. niepodjęcie uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania. Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta podczas XIII sesji Rady Powiatu w L.. Jak wynika z wyjaśnień udzielonych przez Przewodniczącego Rady Powiatu w L. w piśmie z dnia 15 lipca 2025 r. oraz dołączonego projektu protokołu, porządek obrad obejmował m. in. rozpatrzenie Raportu o stanie Powiatu L. za 2024 r. i podjęcie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L. (pkt 5), podjęcie uchwały w sprawie rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu za rok 2024 (pkt 6) oraz podjęcie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu w L. (pkt 7). Podczas sesji Sekretarz Powiatu przedstawiła Raport o stanie Powiatu L. za 2024 r. w formie prezentacji multimedialnej. Następnie Przewodniczący Rady Powiatu otworzył debatę nad raportem. Nie zadano ani jednego pytania, nikt z radnych nie zabrał głosu, nikt z radnych nie zgłosił uwag do raportu. Kolejno głos zabrał Przewodniczący Rady Powiatu w L., który przedstawił stanowisko dotyczące zarówno wotum zaufania, sprawozdania finansowego, jak i udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu. W wypowiedzi Przewodniczącego Rady zostały poruszone kolejno kwestie dotyczące budżetu Powiatu L. na rok 2024, inwestycji, które nie zostały zrealizowane, sprawozdania finansowego oraz spraw kadrowych i organizacyjnych starostwa. Następnie w dyskusji zabierali głos radni. Z utrwalonego przebiegu dyskusji nie wynika jednak, że radni poddali szczegółowej analizie Raport o stanie Powiatu L. 2024, czyli rozpatrzyli raport podczas sesji, stosownie do dyspozycji art. 30a ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. W konsekwencji przebieg dyskusji, prowadzonej po wystąpieniu Przewodniczącego Rady Powiatu, nie pozwala jednoznacznie ustalić, jakie były przyczyny nieudzielania przez Radę Powiatu w L. wotum zaufania Zarządowi Powiatu za 2024 r. W wyniku głosowania nad podjęciem uchwały w sprawie udzielenia Zarządowi Powiatu w L. wotum zaufania 13 radnych głosowało "za", 14 radnych głosowało "przeciw", nikt nie wstrzymał się od głosu. Wobec braku bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady powiatu za udzieleniem wotum zaufania, na podstawie art. 30a ust. 9 ustawy o samorządzie powiatowym podjęta została uchwała o nieudzielaniu Zarządowi Powiatu w L. wotum zaufania za 2024 r. Do przedmiotowej uchwały nie zostało sporządzone uzasadnienie. Wojewoda podkreślił, że z treści art. 30a ust. 4 i 9 ustawy o samorządzie powiatowym jednoznacznie wynika, iż ustawodawca połączył udzielenie wotum zaufania zarządowi z rozpatrywaniem raportu o stanie powiatu. Rada winna zatem rozpatrzeć raport o stanie powiatu, a po zakończeniu debaty nad raportem przeprowadzić głosowanie nad udzieleniem zarządowi powiatu wotum zaufania. Głosowanie nad wotum zaufania dla zarządu stanowi ostatni etap procedury rozpatrywania raportu o stanie powiatu. Rada rozpatruje raport o stanie powiatu, który, co wynika z treści ust. 2 art. 30a ustawy, jest przede wszystkim raportem o działalności zarządu powiatu w roku poprzednim, w szczególności realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego. Po rozpatrzeniu raportu o stanie powiatu ma mieć miejsce debata, aktywna dyskusja, w której radni powinni ustalić, czy zarząd zrealizował swoje obowiązki w tym zakresie, a dopiero po niej następuje głosowanie. Ponadto, w ocenie organu nadzoru z przyznanego w art. 30a ustawy o samorządzie powiatowym prawa Rady Powiatu do udzielenia bądź nieudzielenia wotum zaufania nie można wywodzić zwolnienia z obowiązku ujawnienia motywów, którymi kierowała się Rada udzielając bądź nie udzielając wotum zaufania. Organy władzy publicznej muszą tak działać, aby budować zaufanie obywateli, a temu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania podejmowanych aktów, w tym uchwał. Organ podzielił stanowisko, zgodnie z którym uchwała w sprawie wotum zaufania dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego ma odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy/powiatu. Organ podniósł, że skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego organ ten ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie organu nadzoru brak faktycznego odniesienia się do treści raportu o stanie powiatu podczas dyskusji przed przeprowadzeniem głosowania oraz brak stosownego uzasadnienia do podjętej uchwały skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o nieudzielaniu wotum zaufania staje się niemożliwe. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, podjęcie przedmiotowej uchwały z pominięciem obowiązku rozpatrzenia Raportu o stanie Powiatu L. podczas sesji oraz przeprowadzenia faktycznej debaty nad tym dokumentem, bez uzasadnienia wskazującego, jakie przesłanki przesądziły o nieudzieleniu wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L. za 2024 rok, stanowi istotne naruszenie art. 12 pkt 6a w związku z art. 30a ust. 4 i 9 ustawy o samorządzie powiatowym. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Powiat L., reprezentowany przez Przewodniczącego Rady Powiatu w L., zarzucił naruszenie: 1) art. 79 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. w zw. z art. 12 pkt 6a w zw. z art. 30a ust. 4 i 9 u.s.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez organ nadzoru, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo tj. art. 12 pkt 6a i art. 30a ust. 4 i 9 u.s.p. ze względu na jej podjęcie z pominięciem przeprowadzenia faktycznej debaty nad Raportem o stanie Powiatu L. oraz z uwagi na brak uzasadnienia uchwały. 2) art. 30a ust. 4 i 9 u.s.p. w zw. z art. 12 pkt 6a u.s.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na: a) przyjęciu przez organ nadzoru, iż ustawodawca połączył kwestie udzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu z rozpatrzeniem raportu o stanie powiatu, w tym z obowiązkiem przeprowadzenia debaty nad raportem (obowiązkiem zabrania głosu w debacie przez radnych), w sytuacji, kiedy ten przepis nie statuuje takiego wymogu, ograniczając wymóg formalny procedury do otworzenia debaty nad raportem; b) przyjęciu przez organ nadzoru, iż uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania nieposiadająca uzasadnienia jest wadliwa, gdyż pozbawia możliwości poznania rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, w sytuacji kiedy niemożliwe jest uzasadnienie uchwały negatywnej o charakterze milczącym (tj. uchwały, która nie była odrębnie procedowana oraz wynika z faktu niepodjęcia uchwały innej - pozytywnej), stanowiącej efekt wewnętrznego przekonania każdego z radnych wypracowanego w oparciu przede wszystkim o treść przedstawionego raportu; 3) art. 79 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic kontroli zewnętrznej przez organ nadzoru polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nr [...] w sytuacji, kiedy w przedmiotowym stanie faktycznym nadzór Wojewody Lubelskiego winien sprowadzać się wyłącznie do oceny spełnienia podstawowych reguł procesowych związanych z podjęciem uchwały dotyczącej wotum zaufania (m.in. sprawdzenia aspektu dokonania prezentacji raportu o stanie powiatu czy też kwestii otworzenia debaty nad raportem przez Przewodniczącego Rady Powiatu w L.), co w konsekwencji stanowi wyraz nadzoru sprawowanego w sposób arbitralny, dowolny i naruszający zasady równego traktowania, słuszności i sprawiedliwości. Powołując się na powyższe zarzuty, Powiat L. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca wskazała, iż wszelkie czynności wykonane podczas sesji w dniu [...] 2025 r. skutkujące przyjęciem uchwały nr [...] w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L. za 2024 r., zostały podjęte i zrealizowane prawidłowo i skutecznie. Radnym przedstawiono Raport o stanie Powiatu L. za 2024 r. w formie prezentacji multimedialnej, a następnie Przewodniczący Rady Powiatu poinformował, że w debacie nad raportem mogą uczestniczyć radni bez ograniczeń czasowych oraz mieszkańcy Powiatu L., przy czym stwierdził, iż żaden z mieszkańców powiatu nie zgłosił chęci zabrania głosu podczas debaty w trybie określonym w art. 30a ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią projektu protokołu Przewodniczący otworzył debatę nad Raportem o stanie Powiatu L. za 2024 r. w której żaden z radnych nie zabrał głosu. Podczas sesji miała również miejsce dyskusja, która dotyczyła aspektów i zagadnień, rzutujących również na przedmiotowe wotum zaufania, jakie miały miejsce w 2024 r. W głosowaniu nad projektem uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania 14 radnych głosowało przeciw, nikt nie wstrzymał się od głosu. Projekt uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania nie uzyskał zatem wymaganej przez ustawę większości głosów, co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Zarządowi Powiatu wotum zaufania. W ocenie strony skarżącej, w trakcie XIII Sesji Rady Powiatu w L. w dniu [...] 2025 r. spełnione zostały wszystkie wymogi ustawowe, określone w art. 30a u.s.p., dotyczące rozpatrzenia raportu o stanie powiatu. Z przepisów zawartych w art. 30a u.s.p. wynika, że raport ma być rozpatrywany podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium oraz powinien być rozpatrzony przed głosowaniem dotyczącym absolutorium. Nad przedstawionym raportem o stanie powiatu przeprowadza się debatę (art. 30a ust. 9 u.s.p.). Co istotne, w trakcie debaty radni posiadają uprawnienie do zabierania głosu bez ograniczeń czasowych. W takiej debacie udział brać mogą również mieszkańcy, po zachowaniu procedur określonych w art. 30a ust. 6-8 u.s.p. Bezsprzecznym jednak jest, iż możliwość zabrania głosu czy to poprzez radnego czy przez mieszkańca stanowi przywilej, z którego każdy może skorzystać. Jest to zatem możliwość radnego a nie jego obowiązek. W ocenie strony skarżącej, wynik przeprowadzonego w dniu [...] 2025 r. głosowania przez Radnych Powiatu L. potwierdził, iż przedstawiony raport był zrozumiały dla wszystkich radnych i pozwolił im na oddanie głosu zgodnego z własnym przekonaniem. W ten sposób radni dokonali oceny pracy Zarządu Powiatu L. w 2024 r. Podjęcie przez radnych uchwały o charakterze negatywnym potwierdza wyłącznie wolę radnych, którzy zdecydowali odmówić udzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu L.. Istotnym przy tym jest, iż żaden z radnych nie wstrzymał się od udzielenia głosu, co potwierdza, że każdy radny miał świadomość podjętej decyzji w przedmiocie wotum zaufania dla Zarządu Powiatu. Zdaniem skarżącego, podnoszony przez Wojewodę Lubelskiego pogląd o obowiązku przeprowadzenia debaty a przede wszystkim o konieczności uzasadniania uchwał w sprawie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu nie jest prawidłowy, nie jest również podzielany w aktualnym i przeważającym orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto strona skarżąca wskazała, że Rada Powiatu ma interes prawny w zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Zaskarżony akt nadzoru wpływa bowiem na sferę praw Rady Powiatu w L. jako organu posiadającego wyłączną kompetencję do udzielenia bądź nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu Powiatu tj. Zarządowi Powiatu. Skarga dotyczy bowiem rozstrzygnięcia nadzorczego obejmującego uchwałę o nieudzieleniu Zarządowi Powiatu w L. wotum zaufania. Pomiędzy organem wykonawczym a stanowiącym Powiatu w L. zachodzi więc sprzeczność interesów. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały nr [...] jest bowiem słuszne (korzystne) dla Zarządu Powiatu w L., zaś stoi w sprzeczności z wolą Rady Powiatu w L. wyrażoną na gruncie uchwały nr [...] Sprawa dotyczy więc wprost interesu prawnego organu stanowiącego tj. Rady Powiatu w L., gdyż brak wniesienia stosownej skargi do sądu administracyjnego skutkowałoby pozbawieniem Rady Powiatu w L. możności ochrony sądowej swego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 23 października 2025 r. Zarząd Powiatu w L. reprezentowany przez Starostę wniósł o odrzucenie skargi Powiatu L. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z powodu braku szczególnych podstaw uzasadniających jego reprezentowanie przez Przewodniczącego Rady Powiatu w L., ewentualnie zaś o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi podniesiono, że trudno mówić w tym przypadku o konflikcie nie dającym się pogodzić z interesami Rady Powiatu, nawet w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Rada Powiatu w takiej sytuacji podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, a Zarząd Powiatu powinien taką uchwałę wykonać zgodnie z jego obowiązkami ustawowymi, wynikającymi z art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W razie niezaskarżenia takiego rozstrzygnięcia można byłoby dopiero mówić o konflikcie interesów pomiędzy Zarządem Powiatu a Radą Powiatu z powodu niewykonywania zadań ustawowych przez Zarząd Powiatu. Jednakże takie działanie mogłoby narazić Starostę, a w konsekwencji Zarząd Powiatu na odwołanie z funkcji. Formułując ewentualny wniosek o oddalenie skargi Zarząd Powiatu podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa. Na zasadzie art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 p.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2025 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Powiatu w L. z dnia [...] 2025 r. w sprawie nieudzielenia Zarządowi Powiatu w L. wotum zaufania. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 85 ust. 1 u.s.p., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3 u.s.p.). Uwzględniając powyższe przepisy trzeba wskazać, że Wojewoda Lubelski po otrzymaniu w dniu 3 lipca 2025 r. uchwały nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] 2025 r. wszczął postępowanie nadzorcze, a samo rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 1 sierpnia 2025 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione też zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowej rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 85 ust. 3 u.s.p., gdyż złożenie skargi zostało poprzedzone podjęciem przez Radę Powiatu w L. stosownej uchwały z dnia 28 sierpnia 2025 r., w której upoważniono Przewodniczącego Rady Powiatu w L. do wniesienia skargi do Sądu oraz do reprezentowania Rady Powiatu w L. w postępowaniu sądowym dotyczącym skargi na rozstrzygnięcie Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2025 r., nr [...] W ocenie Sądu niezasadny był wniosek Zarządu Powiatu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.s.p. starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Oznacza to, że co do zasady staroście przysługuje zdolność procesowa w sytuacji, w której stroną postępowania sądowego jest powiat. Jednakże zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych możliwe są wyjątki od tej zasady. Trzeba wskazać, że kwestia reprezentacji gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym była przedmiotem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12. Zgodnie z treścią uchwały w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że stanowisku, iż w obecnym stanie prawnym gminę reprezentuje na zewnątrz, a zatem także w postępowaniu sądowym, wójt należy przypisać charakter zasady ogólnej. Uznanie jej obowiązywania w sytuacjach, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga na uchwałę rady gminy, nie może przyjmować jednak charakteru bezwzględnego, w praktyce bowiem mogą występować nadzwyczajne sytuacje. Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego - rady gminy - możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. Powyższe stanowisko ma uzasadnienie na płaszczyźnie rozwiązań procedury sądowoadministracyjnej, zastosowania wykładni celowościowej (funkcjonalnej) i konieczności uwzględniania relacji między zdolnością sądową (art. 25 § 1 p.p.s.a.), zdolnością procesową (art. 26 § 1 p.p.s.a.) a przepisem art. 32 p.p.s.a. określającym strony w sprawie sądowoadministracyjnej. Zdolność sądowa gminy jako osoby prawnej determinuje zakres jej zdolności procesowej. Uznanie organów, których działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, za strony postępowania na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, mającej swoiste cechy odróżniające ją od procedury cywilnej i wynikające z odmienności przedmiotu i zakresu kontroli sądów administracyjnych, pozwala w szczególnych, zwłaszcza konfliktowych sytuacjach na uznanie ważności konkretnego postępowania sądowego, w którym jako strona występuje rada gminy, reprezentowana przez przewodniczącego. Powyższe stanowisko jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzecznictwie podnosi się, że dotyczy ono sytuacji, gdy w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady prawa do ochrony sądowej. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których mamy do czynienia z konfliktem pomiędzy organem stanowiącym, a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro przepisy ustawy o samorządzie gminnym tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady, wójta, burmistrza, prezydenta miasta) wyposażając każdego z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, iż w imieniu gminy może wystąpić ze skargą zarówno rada gminy jak i przewodniczący rady gminy, który staje się sui generis - pełnomocnikiem rady gminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 706/07 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 289/04). Ocenę tę należy odnieść odpowiednio na grunt ustawy o samorządzie powiatowym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2025 r., sygn. akt III OZ 247/25 i sygn. akt III OZ 247/25). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia Rady Powiatu prawa do sądowej ochrony jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. Rację ma bowiem strona skarżąca wskazując, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu jest korzystne dla Zarządu Powiatu w L., zaś stoi w sprzeczności z wolą Rady Powiatu w L., która uchwałą nr [...] nie udzieliła wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L.. Stosownie zaś do treści art. 30a ust. 10 u.s.p. nieudzielenie przez radę powiatu wotum zaufania zarządowi powiatu jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. W tych okolicznościach Rada Powiatu zasadnie wskazała na występującą w niniejszej sprawie sprzeczność interesów Rady Powiatu oraz Zarządu Powiatu. W związku z tym, w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy Przewodniczący Rady Powiatu w L., działający na podstawie upoważnienia udzielonego uchwałą Rady Powiatu z dnia 28 sierpnia 2025 r., był uprawniony do podpisania skargi wniesionej w imieniu Powiatu L. i sposób reprezentowania Powiatu L. w niniejszej sprawie nie naruszał przepisów prawa. Powyższej oceny nie podważają skutecznie argumenty podniesione przez Zarząd Powiatu w piśmie z dnia 23 października, jak również w toku rozprawy. Zauważyć należy, że właśnie sytuacje takie, jak w niniejszej sprawie, związane z podjęciem przez radę powiatu (gminy) uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania zarządowi powiatu (wójtowi), kwalifikowane są jako sytuacje szczególne uzasadniające reprezentację jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez organ stanowiący (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5278/21 oraz z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 491/22). W niniejszej sprawie istniejącą sprzeczność interesów Rady Powiatu oraz Zarządu Powiatu wprost potwierdza wyrażone w sprawie stanowisko Zarządu Powiatu, który poza sformułowanym na pierwszym miejscu wnioskiem o odrzucenie skargi, wnosił o jej oddalenie, przyłączając się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do istoty sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Biorąc pod uwagę treść art. 85 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, oraz treść art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p., który wskazuje, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, należy wysnuć wniosek, że w przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także aktu objętego postępowaniem nadzorczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2028 r., sygn. akt II OSK 2406/18). Akt ten pozostaje bowiem w granicach rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a. Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu. Naruszenie prawa przez akt nadzoru polega w szczególności na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru. Trzeba podkreślić, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Przepis art. 79 ust. 4 u.s.p. stanowi bowiem, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady powiatu przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1162/21 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16 oraz Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe. Redakcja naukowa J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022, s. 229-235). W ocenie Sądu błędne jest stanowisko Wojewody Lubelskiego o wystąpieniu tego rodzaju istotnych naruszeń prawa w przypadku uchwały nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] 2025 r. Przedmiotem uchwały było nieudzielenie wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 6a oraz art. 30a ust. 9 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 12 pkt 6a u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy rozpatrywanie raportu o stanie powiatu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania dla zarządu z tego tytułu. Tryb, w jakim podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania dla zarządu jest określony w art. 30a u.s.p. Stosownie do art. 30a ust. 1 u.s.p., zarząd powiatu co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie powiatu raport o stanie powiatu. Raport obejmuje podsumowanie działalności zarządu powiatu w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego. (art. 30a ust. 2 u.s.p.). Rada powiatu może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu (art. 30a ust. 3 u.s.p.). Rada powiatu rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie powiatu przeprowadza się debatę (art. 30a ust. 4 u.s.p.). W debacie nad raportem o stanie powiatu radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych (art. 30a ust. 5 u.s.p.). W debacie nad raportem o stanie powiatu mieszkańcy powiatu mogą zabierać głos (art. 30a ust. 6 u.s.p.), przy czym wymaga to wcześniejszego zgłoszenia zgodnie z wymogami określonymi w ust. 7 i 8 art. 30a u.s.p. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie powiatu rada powiatu przeprowadza głosowanie nad udzieleniem zarządowi powiatu wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania (art. 30a ust. 9 u.s.p.). W ocenie organu nadzoru, podjęcie przez Radę Powiatu w L. w dniu dnia [...] 2025 r. uchwały nr [...] w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L. nastąpiło z pominięciem obowiązku rozpatrzenia Raportu o stanie Powiatu L. podczas sesji oraz przeprowadzenia faktycznej debaty nad Raportem, a także bez uzasadnienia wskazującego, jakie przesłanki przesądziły o nieudzieleniu wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L. za 2024 r., co stanowi istotne naruszenie art. 12 pkt 6a w związku z art. 30a ust. 4 i 9 ustawy o samorządzie powiatowym. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów stawianych zaskarżonej uchwale przez Wojewodę wskazać należy, że z treści protokołu XIII sesji Rady Powiatu w L. z dnia [...] 2025 r. wynika, że rozpatrzenie Raportu o stanie Powiatu L. za 2024 r. i podjęcie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L. ujęte zostało w punkcie 5 porządku obrad. W protokole zawarto informację, że Raport o stanie Powiatu L. za 2024 r. został umieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w L., by każdy z mieszkańców mógł się z nim zapoznać. Jednocześnie w toku sesji w dniu [...] 2025 r. Raport o stanie Powiatu L. za 2024 r. został przedstawiony przez Sekretarza Powiatu w formie prezentacji multimedialnej. Nie budzi zatem wątpliwości i nie było kwestionowane przez organ nadzoru, że radni zapoznali się z treścią Raportu. Zgodnie z dalszą treścią protokołu, Przewodniczący Rady Powiatu poinformował, że w debacie nad Raportem o stanie Powiatu L. za 2024 r. mogą uczestniczyć radni bez ograniczeń czasowych oraz mieszkańcy Powiatu L.. Informacja ta była zatem zgodna z art. 30a ust. 5 i ust. 6 u.sp. Przewodniczący poinformował ponadto, że żaden z mieszkańców powiatu nie zgłosił chęci zabrania głosu podczas debaty w trybie określonym w art. 30a ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym i otworzył debatę nad Raportem o stanie Powiatu L. za 2024 r. W protokole wskazano następnie, że "Nie zadano ani jednego pytania. Nikt z Radnych nie zabrał głosu. Nikt z Radnych nie zgłosił uwag do Raportu". Następnie głos zabrał Przewodniczący Rady K. K., który przedstawił stanowisko dotyczące zarówno wotum zaufania, sprawozdania finansowego jak i udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu. W protokole zacytowano wypowiedź Przewodniczącego zaczynającą się od słów "Rozpoczynamy dyskusję na temat wyrażenia wotum zaufania dla Zarządu Powiatu oraz udzielenia Zarządowi absolutorium." W rozpoczętej w ten sposób dyskusji zabrali głos radni S. P.-P. - Starosta L., K. B., P. S., Z. A., T. C., A. K., G. K., M. W., D. K., K. C.. Po zakończeniu dyskusji Przewodniczący Rady odczytał projekt uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L., stanowiący załącznik nr 15 do protokołu. Zgodnie z treścią protokołu oddano 27 głosów: 13 głosów za udzieleniem wotum, 14 głosów przeciw, nikt nie wstrzymał się od głosu. Wobec niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania, w protokole stwierdzono podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. W ocenie Wojewody, sytuacja gdy po otwarciu debaty nad Raportem nikt z radnych nie zabrał głosu i nie zgłosił uwag do Raportu oznacza, że radni nie rozpatrzyli Raportu podczas sesji, w związku z czym nie została zrealizowana dyspozycja art. 30a ust. 4 i 9 u.s.p. Debata powinna bowiem mieć formę aktywnej dyskusji, w której radni powinni ustalić czy zarząd dokonał realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego. Organ nadzoru podniósł, że głosowanie nad wotum zaufania dla zarządu stanowi ostatni etap procedury rozpatrywania raportu o stanie powiatu. Zarzuty organu nadzoru co do kwestii odbycia debaty, o której mowa w ust. 4 art. 30a u.s.p. nie zasługują jednak na podzielenie. W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały procedury określonej w art. 30a u.s.p. Wprawdzie z art. 21 ust. 2 u.s.p. wynika, że radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co niewątpliwie dotyczy także udziału w dyskusjach i głosowaniach, ale udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych. Skoro zaś obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku. W konsekwencji brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem o stanie powiatu nie może skutkować stwierdzeniem, że naruszono wymogi podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania wynikające z art. 30a u.s.p. i że uchwała rady powiatu jest z tego powodu niezgodna z prawem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony w tej kwestii w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20, wydanym na tle przepisów ustawy o samorządzie gminnym analogicznych do znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Powyższe stanowisko zostało podtrzymane w wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. III OSK 558/22, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że radny nie jest zobowiązany do udziału w debacie nad raportem o stanie gminy, a to czy ktokolwiek podczas takiej debaty faktycznie zabrał głos, pozostaje bez znaczenia dla ważności uchwały podjętej na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Dodatkowo można zauważyć, że wbrew zarzutom skargi z protokołu sesji Rady Powiatu w L. wynika, iż wystąpienia radnych w trakcie dyskusji zainicjowanej przez Przewodniczącego Rady, a poprzedzającej głosowanie nad przedmiotową uchwałą, miały związek z Raportem o stanie Powiatu L. za 2024 r. Poruszane były choćby kwestie inwestycji zrealizowanych i w trakcie realizacji w 2024 r. oraz tych, które nie zostały zrealizowane, a zgodnie ze spisem treści Raportu o stanie Powiatu L. za 2024 r., informacja o inwestycjach stanowiła element Raportu. Nie można zatem uznać, że radni w ogóle nie uczestniczyli w sposób aktywny w debacie nad raportem i brak było faktycznego odniesienia się do treści Raportu podczas dyskusji przed przeprowadzeniem głosowania. W konsekwencji należało uznać, że Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym niezasadnie stwierdził naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 30a ust. 4 i 9 u.s.p. Sąd nie znalazł również podstaw do podzielenia drugiego zarzutu wskazanego przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Fakt, że nie uzasadniono podjętej uchwały nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za niezbędne składniki każdej uchwały. Wskazówką w tym zakresie mogą być przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej "rozporządzenie") Zgodnie § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej "rozporządzenie") do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Wprawdzie uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie wotum zaufania nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, gdyż nie zawierają generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, jednakże brak jest przeszkód, aby odnieść do nich zasady wymienione w § 143 załącznika do rozporządzenia. Uchwała rady powiatu w sprawie wotum zaufania powinna więc zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały. Zgodnie z § 121 ust. 1 załącznika do rozporządzenia tekst uchwały powinien rozpoczynać się od wskazania przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach jako podstawę prawną uchwalenia uchwały przytacza się przepis wskazujący organ upoważniony do jej uchwalenia oraz określający zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale. Uchwała powinna zawierać także przepisy o wejściu uchwały w życie. Objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Powiatu w L. zawiera wszystkie obowiązkowe elementy uchwały wskazane w rozporządzeniu. Uchwała ta posiada tytuł, datę jej wydania, numer, a także podstawę prawną jej podjęcia wynikającą z art. 12 pkt 6a oraz art. 30a ust. 9 u.s.p. Z § 1 uchwały wynika jej treść, a także wskazano w nim, że przedmiotowa uchwała została podjęta "po przeprowadzeniu debaty nad Raportem o stanie Powiatu L. za 2024 rok", zaś § 2 uchwały wskazuje termin wejścia jej w życie. Trzeba jednocześnie wskazać, że z art. 30a ust. 9 u.s.p. nie wynika obowiązek uzasadnienia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania zarządowi powiatu. W doktrynie i w orzecznictwie zwraca się uwagę, że obowiązek uzasadnienia uchwały, tam gdzie nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 558/22 i powołane tam poglądy doktryny oraz orzecznictwo). W przypadku uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, której podjęcie następuje stosownie do art. 30a ust. 9 u.s.p., należy jednak wziąć pod uwagę szczególny tryb podjęcia uchwały. W tym miejscu ponownie wskazać należy, że w myśl art. 30a ust. 9 u.s.p. niepodjęcie uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania. Uchwała o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania jest zatem ustawowo określoną konsekwencją niepodjęcia uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania. Ten szczególny tryb, w jakim zapada uchwała o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania, ma bezpośredni wpływ na ocenę kwestii jej ważności w sytuacji braku uzasadnienia takiej uchwały. Podkreślenia wymaga, że co do zasady ustawodawca nie określa skutków głosowania w przypadku, gdy projekt uchwały nie uzyska wymaganej większości. W przypadku takich uchwał rada powiatu głosuje nad projektem uchwały, do której uzasadnienie projektu zostało sporządzone wcześniej, przed głosowaniem, co daje radnym możliwość zapoznania się z jego treścią i podjęcia ostatecznej decyzji o kierunku głosowania. Jeżeli projekt nie uzyska wymaganej liczby głosów i zostaje odrzucony, jest oczywiste, że nie został zaaprobowany przez wymaganą większość. Motywy, jakimi kierowali się poszczególni radni oddając swój głos pozostają nieujawnione, istotny jest wyłącznie wynik głosowania. Gdy projekt uchwały uzyska w głosowaniu wymaganą liczbę głosów, motywy jakimi kierowali się w głosowaniu poszczególni radni również nie zostają ujawnione. Jako wystarczające należy uznać założenie, że wymagana większość radnych zaakceptowała zarówno treść uchwały, jak i ujawnione w jej uzasadnieniu motywy jej podjęcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 558/22). Jednak w niektórych przypadkach ustawodawca wprowadza odmienne regulacje określając skutek zagłosowania przez radnych za danym projektem uchwały lub przeciwko projektowi uchwały. Taka sytuacja przewidziana jest w art. 30a ust. 9 u.s.p. W związku z tym uchwała w przedmiocie udzielenia zarządowi powiatu wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Uchwała taka jest bowiem podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie powiatu oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie powiatu głosowaniu podlega uchwała o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania. To zatem projekt uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania jest wcześniej przygotowany i poddany głosowaniu rady powiatu. Natomiast niepodjęcie uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Skutek następuje tu z mocy prawa. Nieprzegłosowanie jednej uchwały (o udzieleniu wotum zaufania) jest równoznaczne z podjęciem innej uchwały - treściowo odmiennej (o nieudzieleniu wotum zaufania). W związku z tym nie sporządza się projektu uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania i nie jest on przedmiotem głosowania. Podjęcie takiej uchwały jest z jednej strony powiązane z negatywnym wynikiem głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu wotum zaufania, co stanowi przejaw oceny radnych raportu o stanie powiatu zaprezentowanego przez organ wykonawczy powiatu, a z drugiej strony jest skutkiem pewnego automatyzmu wynikającego z treści art. 30aust. 9 u.s.p. Zatem ta uchwała, o treści negatywnej, nie jest przedmiotem odrębnego głosowania. W przypadku negatywnego wyniku głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania, skutkującym z mocy prawa przyjęciem, że podjęto uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania, jedynie treść i przebieg debaty nad raportem (o ile radni byli aktywni i zabierali głos w trakcie debaty) może stanowić uzasadnienie dla jej podjęcia. Nie sposób bowiem dla celów sporządzenia uzasadnienia takiej negatywnej uchwały zrekonstruować motywów radnych, czym się oni kierowali głosując, co ocenili oni dobrze a co źle w przedłożonym radzie powiatu raporcie o stanie powiatu. W takich przypadkach nie jest możliwe sporządzenie następczo uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, które odzwierciedlałoby w pełni rzeczywiste motywy, intencje i argumenty głosujących, o ile nie zostały one ujawnione w toku przeprowadzonej debaty nad raportem o stanie powiatu. Wówczas wszelka kontrola zewnętrzna (organu nadzoru, a także sądowa) musi ograniczyć się do tego, czy zachowane były podstawowe reguły procesowe związane z jej podjęciem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 491/22 wydany na tle analogicznych przepisów ustawy o samorządzie gminnym). Z omówionych przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda Lubelski błędnie uznał brak uzasadnienia uchwały Rady Powiatu w L. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L. za istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Można przy tym zauważyć, że załącznik nr 15 do protokołu sesji Rady Powiatu w L. z dnia [...] 2025 r., obejmujący projekt uchwały o udzieleniu wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L. zawierał uzasadnienie obejmujące przytoczenie treści art. 12 ust. 6a ustawy o samorządzie powiatowym. Jeszcze raz wymaga zaznaczenia, że dla oceny legalności podjęcia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania na podstawie art. 30a ust. 9 u.s.p. zasadnicze znaczenie ma zachowanie wymogów formalnych, a więc przedstawienie przez zarząd powiatu raportu o stanie powiatu oraz rozpatrzenie tego raportu w drodze debaty. Są to bowiem te elementy formalne, które aktywują kompetencję rady do podjęcia uchwały na podstawie art. 30a ust. 9 u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 558/22). Jak wyjaśniono już wyżej, w przypadku uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L. wszystkie wskazane wymogi formalne zostały spełnione. Z tych wszystkich względów Sąd uznał za zasadną skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Analiza uchwały Rady Powiatu w L. z dnia [...] 2025 r., nr [...] w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w L. wskazuje bowiem, że uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem, a tylko istotne naruszenie prawa uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności w postępowaniu nadzorczym. Tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2025 r. stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały było wadliwe i w konsekwencji podlegało uchyleniu przez Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.