III SA/Lu 563/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. D. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej w C. S. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia i określa, że nie podlega ono wykonaniu. Zaskarżonym zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...]sierpnia 2010 r. - wydanym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) - odwołano Z. D. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w C. Z uzasadnienia zarządzenia wynika, że do szczególnych okoliczności przemawiających za odwołaniem Z. D. z w/w stanowiska – na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty – organ zalicza takie okoliczności jak "zagrożenie realizacji celów dla jakich powołano placówkę, utrata zaufania i wyczerpanie możliwość współpracy z radą pedagogiczną, radą rodziców oraz organem prowadzącym, narażenie organu prowadzącego na nieuzasadnione straty finansowe z tytułu złej polityki kadrowej, stwierdzenie szeregu nieprawidłowości podczas przeprowadzanych kontroli w obiekcie szkolnym jak również w dokumentacji szkoły, narażenie uczniów na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia poprzez pozostawianie ich bez opieki, zagrożenie likwidacją szkoły w związku z licznymi przypadkami przenoszenia przez niezadowolonych rodziców do innej placówki oświatowej uzasadniane niewłaściwą atmosferę panującą w szkole". Poza tym dobro i bezpieczeństwo uczniów, jak również konieczność niezwłocznej poprawy funkcjonowania szkoły, uzasadnia wydanie powyższego zarządzenia. W skardze sądowej - wniesionej po bezskutecznym uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa – Z. D. zarzuca miedzy innymi, że zarządzenie jest wynikiem dowolnej i błędnej interpretacji art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem przyczyny odwołania na podstawie tego przepisu muszą stanowić szczególny przypadek. W zakres tego pojęcia nie wchodzą zwykłe, powszechnie spotykane uchybienia dotyczące spraw organizacyjnych, gospodarczych, czy nawet finansowych. Tymczasem zarządzenie nie wyjaśnia powodów odwołania, nie określa przepisów prawa, które zostały naruszone, ani nie wskazuje na czym polega szczególne uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i dopiero w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ uzasadnia swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] października 2010 r. Z obszernego uzasadnienia skargi sądowej (liczącej ponad 30 stron) wynika, że skarżący nie zgadza się z oceną o wystąpieniu przypisywanych mu przez organ zaniedbań obowiązków dyrektora szkoły, której to oceny nie potwierdzają szczegółowo opisane okoliczności i przykłady decyzji podejmowanych przez niego w związku z kierowaniem tą placówką oświatową na przestrzeni ostatnich kilku lat. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wnosił o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Organ argumentował, że za odrzuceniem skargi przemawia fakt, iż pracownik nie ma uprawnień do dochodzenia przed sądem administracyjnym indywidualnych roszczeń z zakresu prawa pracy, zaś za jej oddaleniem – okoliczności podane w zaskarżonym zarządzeniu, świadczące o tym, że zaistniał przewidziany w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty "szczególnie uzasadniony przypadek" uprawniający organ prowadzący szkołę do odwołania nauczyciela ze stanowiska szkoły bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego. Wójt Gminy S. wyjaśnił dodatkowo, iż świetle wydanych w tej sprawie trzech opinii kuratora oświaty, dwie z nich (z dnia[...] maja 2009 r. i [...] października 2009 r.) wyrażają zgodę na odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest usprawiedliwiona. Tytułem wstępu trzeba zauważyć, że organ ma rację, iż sprawy dotyczące odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole należą do kategorii sprawa z zakresu prawa pracy i w związku z tym zgodnie z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego rozpoznawane powinny być przez sąd pracy. Pogląd taki znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. wyroki tego Sądu - z dnia 9 maja 1997 r., sygn. akt I PKN 138/97, z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. akt I PKN 260/00 oraz z dnia 10 stycznia 2003 r., sygn. akt I PK 74/02). W tym ostatnim wyroku Sąd Najwyższy stwierdza, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest czynnością prawa pracy, zmieniającą treść stosunku pracy. Powyższy pogląd prawny nie jest wystarczający, aby podzielić słuszność stanowiska organu, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi, chociażby z uwagi na konstytucyjną zasadę, iż Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne sprawują, w ustawowo określonym zakresie, kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Odwołanie dyrektora szkoły jest aktem i przejawem władczych uprawnień organu administracyjnego. Charakter tego aktu oddaje uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 6/96, wyjaśniająca, iż akt odwołania, podobnie jak i powierzenia stanowiska dyrektora szkoły powinno się traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Tego rodzaju powinien być postrzegany jako akt administracyjny, wywołujący dodatkowo skutki prawne w sferze regulowanej prawem pracy. Z tego powodu nie przestaje być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem. Pogląd, że odwołanemu ze stanowiska dyrektora szkoły nauczycielowi służy legitymacja skargowa i ma on prawo do skarżenia aktu wykonawczego organu gminy, należy uznać za dominujący w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki tego Sądu - z dnia 2 września 2005 r. sygn. akt I OSK 456/05, z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 648/06, z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 237/07, z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08 oraz z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 637/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd i przyjmuje, iż samemu zainteresowanemu służy skarga sądowa. Okoliczność, że skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego – Sądu Pracy w Z. o przywrócenie do pracy na poprzednio zajmowanym stanowisku dyrektora lub o wypłatę odszkodowania za niezgodne z prawem odwołanie z tej funkcji, nie stanowi więc przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Jest ona zasadna z następujących względów. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) określa w art. 36 ust. 1, że szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 36a komentowanej ustawy). W myśl jej art. 38 ust. 1, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Stosownie do art. 38 ust. 2 cyt. ustawy, opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. W świetle akt sprawy skarżącego odwołano ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten daje organowi prowadzącemu szkołę prawo do odwołania dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Nie precyzuje jednak, o jakie tu sytuacje chodzi i nie wymienia, jakie kryteria upoważniają organ prowadzący szkołę do podjęcia rozstrzygnięcia w tym trybie. Z redakcji art. 38 ust. 1 pkt 2 wynika jedynie, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, organ po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, podejmuje rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły. Omawiany przepis oznacza w powiązaniu z treścią art. 38 ust. 1 pkt 1 litera b/ i c/ ustawy o systemie oświaty, że są to inne przypadki niż ustalenie negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań przez dyrektora szkoły, czy też złożenie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a (przepis ten określa, iż organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę z wnioskiem o odwołanie dyrektora, w przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia i wychowania w szkole i braku - wyznaczonym terminie - działań ze strony dyrektora w celu poprawy efektywności kształcenia i wychowania). Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty muszą istnieć ważne powody do odwołania dyrektora szkoły. Oznacza to, że organ podejmujący w tym zakresie rozstrzygnięcie zobowiązany jest wskazać zarówno przyczyny (fakty), które przemawiają za takim rozwiązaniem, jak również wykazać, że występują ważne i istotne powody uzasadniające konieczność natychmiastowego odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przyczyną odwołania w tym trybie mogą być zaniedbania obowiązków dyrektora szkoły, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, to jest realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r. sygn. akt SA/Rz 1969/01). W wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08 (LEX nr 470925) Naczelny Sąd administracyjny wyjaśnił, że użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 może nastąpić w przypadku wystąpienia konkretnych i poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora szkoły albo z przyczyn przez niego zawinionych - gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze i gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego swej funkcji, bowiem dalsze zajmowanie przez niego stanowiska godziło by w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być należycie wywiedzione, udokumentowane i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego przez organ rozstrzygnięcia (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010r. sygn. akt I SA/Wa 1854/09;LEX nr 619808). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie nie wyjaśnia faktycznych przesłanek, które legły u podstaw jego wydania. Te wskazane przez organ prowadzący szkołę (tu - Wójta Gminy S.) w zaskarżonym zarządzeniu są ogólnikowe i lakoniczne. Z tego powodu nie wiadomo dokładnie, jakie rzeczywiste względy zdecydowały o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora szkoły. Argumentacja organu ogranicza się tylko podania okoliczności, które kwalifikują się do przypadków szczególnie uzasadnionych w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu wynika pośrednio, czego można się tylko domyślać, bowiem organ tego wprost nie podaje, że dalsze pełnienie stanowiska przez skarżącego stanowi zagrożenie realizacji celów dla jakich powołano placówkę, a to dlatego, iż skarżący utracił zaufanie i wyczerpał możliwość współpracy z radą pedagogiczną, radą rodziców oraz organem prowadzącym, naraził organ prowadzący szkołę na nieuzasadnione straty finansowe z tytułu złej polityki kadrowej, jest osobą odpowiedzialną za stwierdzone nieprawidłowości ujawnione podczas przeprowadzonej kontroli w obiekcie szkolnym, naraził uczniów na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia poprzez pozostawianie ich bez opieki, czy wreszcie swoim zachowaniem spowodował stan, który grozi likwidacją szkoły z uwagi na liczne przypadki przenoszenia uczniów - przez niezadowolonych rodziców - do innej placówki oświatowej. Jeśli powyższe okoliczności miały miejsce, rzeczą organu było wskazać na potwierdzające je konkretne i udokumentowane zdarzenia, które uzasadniają odwołanie skarżącego na mocy art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Skoro odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to organ powinien wykazać, czego brakuje w skarżonym zarządzeniu, że jest ono podejmowane z uwagi na szczególną sytuację, uprawniającą do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Rzeczowej argumentacji organu brakuje w końcowej części uzasadnienia skarżonego zarządzenia, gdzie organ powołuje się na dobro i bezpieczeństwo uczniów, jak również na konieczność niezwłocznej poprawy funkcjonowania szkoły. Jak wyżej zasygnalizowano, organ odwołujący dyrektora szkoły, powinien wcześniej zasięgnąć opinii kuratora oświaty. W realiach rozpoznawanej sprawy, kiedy Kurator Oświaty w swojej ostatniej opinii z dnia [...] sierpnia 2010 r. sprzeciwia się odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły, rzeczą Wójta Gminy S. było wyjaśnić, dlaczego nie uwzględnia tejże opinii i ma na uwadze wcześniejsze dwie opinie (z dnia [....]maja 2009 r. i [...] października 2009 r.), wyrażające zgodę na odwołanie skarżącego. Zgodzić się trzeba z zarzutami i wnioskami skargi, że zarządzenie Wójta Gminy S. nie wyjaśnia powodów odwołania, nie określa przepisów prawa, które zostały naruszone przez skarżącego, ani nie wskazuje na czym polega szczególne uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Skarżący słusznie też podnosi, że dopiero w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ uzasadnia swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] października 2010 r. Z jego treści wynika między innymi, że w czerwcu 2010 r. rodzice uczniów podjęli decyzję o przeniesieniu swoich dzieci do Zespołu Szkół w M., ze względu na małą liczbę uczniów w Szkole Podstawowej w C. zachodziła obawa, że prowadzona polityka obecnego dyrektora w tej sytuacji może doprowadzić do likwidacji tej szkoły, panuje w niej zła atmosfera, co podkreślała rada pedagogiczna i rada rodziców, o niewłaściwym funkcjonowaniu placówki oraz destrukcyjnych działaniach dyrektora świadczyła opinia Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w S. z dnia [...] czerwca 2010 r., polityka kadrowa dyrektora naraziła organ prowadzący szkołę na nieuzasadnione straty finansowe bowiem doszło do zwolnienia nauczyciela, któremu wypłacono odprawę, a następnie zatrudniono go. W tych okolicznościach motywy zaprezentowane przez organ w uzasadnieniu zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2010 r. są tak ogólnikowe, że uniemożliwiają jego merytoryczną ocenę i kontrolę. W/w zarządzenie jako dowolne i niepoddające się weryfikacji podlega więc wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zarządzenie organu gminy sprzeczne prawem jest nieważne. Ubocznie należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji publicznej i wyręczać go w samodzielnym dokonywaniu ustaleń, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Są one niezbędne i powinny mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu stanowiska organu. Takiego trybu postępowania wymagają standardy demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), które chronią obywatela przed arbitralnością organów władzy publicznej i w tym zakresie obligują organ do należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym sensie, że ma ono dawać odpowiedź na pytanie, dlaczego z punku widzenia obowiązujących przepisów prawa organ tak właśnie rozstrzygnął. Mając na uwadze powyższe rozważania i kierując się dyspozycją art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność skontrolowanego zarządzenia. Stosownie do art. 152 w/w ustawy Sąd określił równocześnie, że nie podlega ono wykonaniu.