III SA/Lu 575/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na S. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], kary pieniężnej w kwocie 8000 złotych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W dniu [...] października 2012 r. miała miejsce przeprowadzona przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego kontrola drogowa autobusu marki [...] o nr rej. [...], którym kierował G. M. W wyniku kontroli ustalono, że pojazdem przewożone były dzieci do szkoły na trasie S.-Z. W trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał m.in. wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, rozkład odjazdów na trasie S. – P.– Z., listę osób przewożonych na tej trasie, a także umowę nr [...] zawartą między [...], a S. G. Kierowca nie okazał natomiast zezwolenia na wykonywanie regularnego specjalnego przewozu osób. Mając na uwadze powyższe, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, zaś decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nałożył na S. G. karę pieniężną w kwocie 8000 złotych, z uwagi na naruszenie w zakresie wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym. W wyniku wniesionego przez S. G. odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji, przywołując definicje przewozu regularnego i przewozu specjalnego regularnego organ wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 i 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1265, z późn. zm.), dalej: ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie powyższych przewozów wymaga zezwolenia, którego oryginał lub wypis kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie podczas wykonywania przewozu drogowego i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Z kolei stosownie do załącznika nr 3 powyższej ustawy za naruszenie polegające na wykonywaniu regularnego przewozu bez wymaganego zezwolenia, zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym, grozi kara pieniężna w kwocie 8000 zł. Organ podniósł, iż z okazanej podczas kontroli umowy między [...], a S. G., rozkładu jazdy, a także zeznań kierowcy wynika, że przewóz uczniów do szkoły następuje codziennie o tej samej porze, na tej samej trasie, a strona nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających nieregularność kursów. Powołując się na orzecznictwo sądów wojewódzkich organ wskazał, że zmienność rozkładu jazdy, jego zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników nie ma wpływu na zaliczenie przewozu do przewozów regularnych specjalnych. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł również, że wskazane przez stronę w odwołaniu rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U.UE.L. z 2009 r., nr 300, poz. 88) nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy ono międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty przez przewoźników zarobkowych i pracujących na potrzeby własne, natomiast w niniejszej sprawie miał miejsce krajowy przewóz drogowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. G. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r., zarzucając naruszenie art. 18b, 20 i art. 93 ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędną kwalifikację wykonywanego transportu oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: k.p.a., przez nieprawidłowe odniesienie się do zgłoszonych przez stronę dowodów. Skarżący podniósł, że stosownie do załącznika nr 3 Lp. 2.1, kara wymierzana jest za wykonywanie regularnego przewozu bez wymaganego zezwolenia, zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym, nie dotyczy natomiast wykonywania przewozu regularnego specjalnego. Ponadto wskazał, że oparcie rozstrzygnięcia na zeznaniach świadka, który pracował u skarżącego zaledwie od miesiąca i była to jego pierwsza praca w charakterze kierowcy jest nadużyciem prawa i stanowi rażące naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kierowca pracując na tym stanowisku zaledwie od miesiąca nie znał zasad jakie rządzą przewozem uczniów, jego organizacją, miał kontakt jedynie z pracodawcą, nie zaś z podmiotem zlecającym przewóz, zatem nie wiedział w jaki sposób i jak często następuje ustalenie trasy i jej czasowej organizacji. Z uwagi na powyższe, jak wskazuje skarżący, kierowca nie był rzetelnym źródłem informacji. Skarżący podniósł, że z samej treść umowy wynika brak regularności przewozów. Przewozy uzależnione są bowiem od potrzeb zamawiającego, a także przewiduje ewentualne dodatkowe przewozy. Ponadto, nie ma również ściśle ustalonych godzin odjazdu, a pasażerowie nie zawsze są odbierani z tych samych przystanków. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 269/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył zawartą w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym definicję przewozu regularnego, z której wynika, że aby uznać określony rodzaj przewozu za regularny, muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem jazdy odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości i wykonywanie transportu drogowego zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Sąd stwierdził następnie, że przewóz regularny specjalny można określić jako przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego. W ocenie Sądu, znajdującego się w aktach sprawy harmonogramu dowozu i odwozu dzieci nie można uznać za rozkład jazdy, bowiem nie jest on podany do wiadomości publicznej. Z przewozów tych nie może korzystać każda osoba, a jedynie te, które są wymienione w umowie, tj. uczniowie [...]. Nawet ustalenie na trasie stałych przystanków, nie oznaczałoby, że z tego przewozu mógłby skorzystać każdy. Ponadto, przewóz dzieci do szkoły odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie na podstawie zakupionego biletu. Z kolei z treści umowy zawartej między skarżącym a [...] wynika, że przewozy uzależnione są od potrzeb zamawiającego, a także istnieje możliwość ewentualnych zmian w zakresie organizacji i tras przewozów, do których wykonawca jest zobowiązany się dostosować. Tym samym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, by przewóz, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie, był przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym, czy przewozem wahadłowym. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że przewóz dzieci do szkół wykonywany na podstawie umowy cywilnej jest przewozem okazjonalnym niewymagającym zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. W wyniku wniesionej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego skargę kasacyjnej, wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2452/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA z dnia 9 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie podnieść należy, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zatrzymanym do kontroli drogowej pojazdem, znajdującym się w dyspozycji skarżącego, wykonywano przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. W myśl art. 4 pkt 7 u.t.k., przewozem regularnym jest publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1173), dalej: prawo przewozowe. W art. 2 ust. 2 prawa przewozowego wskazano dodatkowo, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z przytoczonych przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Wobec tego nie ma żadnych podstaw, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. W wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 305/14, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z istoty przewozu regularnego specjalnego, który cechuje niepubliczny charakter tego przewozu, wynika, że nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer, w konsekwencji przewóz taki nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom – uczniom. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu (por. również wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1550/12, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13). Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że przewóz stanowiący przedmiot sporu w niniejszej sprawie posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Dotyczył pewnej określonej i zamkniętej grupy osób (uczniów zespołu szkół) i miał charakter regularny (powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach), o czym świadczy ujawniony podczas kontroli rozkład odjazdów. Kierowca zeznał również do protokołu, że przewozi dzieci na stałej trasie i o stałych godzinach. Również z umowy zawartej między skarżącym a [...], a w szczególności z § 2 pkt 1 wynika podstawowe zobowiązanie, obejmujące dowóz dzieci i młodzieży z miejsca ich zamieszkania do siedziby [...] oraz siedziby [...] do miejsca zamieszkania dzieci i młodzieży, w okresie od 1 września 2012 r. do 28 czerwca 2013 r., z wyłączeniem dni ustalonych przez zamawiającego, w godzinach umożliwiających przybycie dzieci i młodzieży do szkoły nie później niż 10 minut przed ustaloną godziną rozpoczęcia zajęć szkolnych i opuszczenie szkoły o ustalonej przez zamawiającego godzinie. O godzinach odjazdu i godzinach odwozu ze szkoły oraz o dniach wolnych od nauki przewoźnik będzie powiadomiony, nie później niż 3 dni przed planowaną zmianą. Ponadto w pkt 2 § 2 umowy postanowiono, że wykonawca zobowiązuje się świadczyć usługi w oparciu o harmonogram dowozu według zapotrzebowania zamawiającego. Powyższe postanowienia umowy wskazują na regularny charakter przewozów, rozumiany jako powtarzalność przewozów w z góry ustalonych przedziałach czasowych, nawet jeżeli przedziały te są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności przewozów przesądziły same strony umowy, przewidując wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z przewozem okazjonalnym, o którym mowa w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do tego przepisu, przewóz okazjonalny jest przewozem osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Umowa zawarta przez skarżącego ze szkołą może oczywiście przewidywać również wykonywanie przewozów okazjonalnych w związku z nadzwyczajnymi wydarzeniami, takimi jak np. wycieczki szkolne, jednak powyższe nie zmienia regularnego charakteru przewozu dzieci, jeśli odbywa się on zgodnie z harmonogramem nauki w trakcie roku szkolnego. Wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza również możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia r., sygn. akt II GSK 165/12, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14). Przewozy incydentalne, będące przeciwieństwem przewozów regularnych ze swej istoty nie są wykonywane według jakiegokolwiek harmonogramu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy uznać, że przewóz mający miejsce w rozpoznawanej sprawie stanowi przewóz regularny specjalny. Przewóz uczniów do szkoły ze swej natury miał charakter powtarzalny (regularny), bowiem uczniowie są dowożeni i odwożeni do szkoły w godzinach wynikających z planu lekcji, który jest z góry ustalony i stały, co do zasady, w okresie przynajmniej kilkunastu tygodni. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Stosownie zaś do art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. W świetle przedstawionych rozważań nie ulega wątpliwości, że skarżący wykonywał przewóz regularny specjalny bez wymaganego zezwolenia, czym naruszył obowiązek zawarty w art. 18 ust. 1 ustawie o transporcie drogowym, zatem zasadnie organ wymierzył mu karę pieniężną. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.