III SA/Lu 61/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., (nr [...] [...]) Inspektor Transportu Drogowego – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego M. C. – utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2014 r., (nr [...]) o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] zł za szereg naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Do wydania powyższych decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Na podstawie upoważnienia L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa M. C. prowadzącego działalność pod firmą: M. C. – [...] w R.". Przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o transporcie drogowym, w tym także warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną. Kontrolą objęto okres od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] marca 2018 r. Skarżący zatrudniał w przedsiębiorstwie w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli średnio do 10 kierowców miesięcznie. Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2018 r. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podstawę faktyczną decyzji stanowiło: 1) przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: . czas powyżej 15 minut do jednej godziny; . za każdą następną rozpoczętą godzinę; 2) skrócenie dziennego czasu odpoczynku: . czas powyżej 15 minut do jednej godziny; . za każdą następną rozpoczętą godzinę; 3) skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku: . o czas do jednej godziny; . za każdą następną rozpoczętą godzinę; 4) nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; 5) nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień; 6) udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący M. C., zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ pierwszej instancji nie uwzględnił awarii urządzenia pobierającego dane z tachografów i kart cyfrowych. W czasie kontroli dystrybutor tego urządzenia dokonał próby odzyskania tych danych oraz dokonał diagnostyki i ustalił przyczynę awarii. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej naruszeń określonych w lp. 6.3.7., 6.3.9. oraz 6.2.1. załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności podniesione w odwołaniu, jak i złożonych do organu pismach w zakresie wystąpienia awarii urządzenia pobierającego dane cyfrowe z urządzeń rejestrujących oraz kart kierowców – są niewiarygodne. Przedsiębiorca pomimo rzekomego wystąpienia awarii urządzenia pobierającego dane cyfrowe nadal dokonywał sczytywania danych cyfrowych zarówno z kart poszczególnych kierowców, jak i urządzeń rejestrujących zainstalowanych w pojazdach. Urządzenie pobierające dane cyfrowe pomimo rzekomego wadliwego funkcjonowania zostało wielokrotnie używane do sczytywania danych cyfrowych: z karty kierowcy przedsiębiorcy, z karty kierowcy A. C., z urządzeń rejestrujących zainstalowanych w pojazdach o nr rej.: [...] [...], [...], [...], [...] i [...] [...] Oznacza to, że przedsiębiorca pomimo niepowodzenia w sczytywaniu danych cyfrowych, kontynuował tę czynność w stosunku do pozostałych kart kierowców/urządzeń rejestrujących, doprowadzając do utraty danych cyfrowych z 320 dni, czym m.in. naruszył art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr [...], zgodnie z którym, przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że awaria urządzenia sczytującego dane cyfrowe w niniejszej sprawie nie jest okolicznością wyłączającą odpowiedzialność administracyjną strony. Przejazdy serwisowe mogą być wykonywane, jednakże powinny być one w sposób jednoznaczny udokumentowane. Skarżący nie przedłożył jednak do kontroli żadnych dokumentów z warsztatu, które potwierdziłby okoliczność utraty danych. Z karty pobrania zapisów z urządzeń rejestrujących wynika, że skarżący dostarczył 36 plików cyfrowych. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż przedsiębiorca dokonywał pobrań danych cyfrowych już od dnia [...] stycznia 2018 r. Oznacza to, że przedsiębiorca dokonując późniejszych odczytów/pobrań danych cyfrowych, tj. w dniu [...] marca 2018 r. (pobranie danych w okresie objętym kontrolą), jak i w dniach [...] maja 2018 r., [...] maja 2018 r. wychwyciłby luki w zapisach i podjął czynności w celu ich uzupełnienia, gdyby zachowywał należytą staranność przy dokonywaniu tych czynności. Nadto, w kontekście podstaw do zastosowania przepisów egzoneracyjnych art. 92b oraz 92c u.t.d., organ odwoławczy nie stwierdził okoliczności uzasadniających ich zastosowanie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący M. C. zarzucił zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 6 k.p.a., art. 49 ust. 8, art. 46 ust. 3, art. 49 ust. 1 i ust. 7 pkt 8 ustawy z dnia [...] marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców i art. 51 ust. 5, art. 70 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia [...] września 2001 r. o transporcie drogowym – ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym zostały dokonane z naruszeniem przepisów prawa, co nastąpiło wobec tego, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zostało niewłaściwe udzielone, a nastąpiło to dlatego, że osoba podpisująca dokument upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nie powinna działać z upoważnienia L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, gdyż sama miała wynikające z ustawy kompetencje do podpisania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli; wadliwość ta powinna skutkować przyjęciem, że kontrolę przeprowadzono bez odpowiedniego upoważnienia, a co za tym idzie ustalenia dokonane w protokole kontroli nie powinny stanowić podstawy ustaleń faktycznych dokonanych w zaskarżonej decyzji; 2) art. 6 k.p.a. i art. 49 ust. 8, art, 46 ust. 3, art. 49 ust. 1 i ust. 7 pkt 6 ustawy – Prawo przedsiębiorców, a także art. 85 ust. 4 pkt 6 i art. 70 ust. 1b pkt 8 ustawy o transporcie drogowym – ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym zostały dokonane z naruszeniem przepisów prawa wobec określenia zakresu kontroli sformułowaniem "zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym oraz spełniania warunku dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną"; takie sformułowanie odwołuje się do zawartej w ustawie o transporcie drogowym definicji pojęcia "obowiązków lub warunków przewozu drogowego" nie stanowiąc w istocie wskazania ani przedmiotu, ani zakresu zamierzonej kontroli; 3) art. 6 k.p.a., art. 49 ust. 8, art. 46 ust. 3, art. 49 ust. 1 i ust. 7 pkt 7 ustawy Prawo przedsiębiorców, a także art. 85 ust. 4 pkt 7 i art. 70 ust. 1b pkt 7 ustawy o transporcie drogowym – ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym zostały dokonane z naruszeniem przepisów prawa wobec określenia daty przewidywanego terminu zakończenia kontroli sformułowaniem "zgodnie z art. 55 ustawy Prawo przedsiębiorców", co nie odpowiada wynikającemu z przepisów wymogowi wskazania przewidywanej daty zakończenia kontroli; 4) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 78 oraz 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wskazanych przez stronę – z zeznań świadka – pracownika serwisu wykonującego dla skarżącego diagnostykę i naprawę urządzenia pobierającego dane z tachografów cyfrowych oraz cyfrowych kart kierowców, na okoliczność awarii przedmiotowego urządzenia i podjętych prób odczytu danych; z zeznań świadka – pracownika serwisu pojazdów ciężarowych wykonującego naprawę pojazdów skarżącego, na okoliczność, że we wszystkich okresach wymienionych w pkt 5 załącznika do protokołu kontroli wskazane tam pojazdy były w dyspozycji pracowników serwisu naprawiających te pojazdy; w szczególności, gdy z innych okoliczności sprawy wynikało duże prawdopodobieństwo prawdziwości takiego twierdzenia, bo niskie przebiegi pojazdów, wynoszące pomiędzy 13 a 38 km pozwalały stwierdzić, że pojazdy nie były w przedmiotowym czasie wykorzystywane do wykonywania usług przewozowych; z zeznań świadków – kierowców, w przypadku których stwierdzono naruszenia w protokole kontroli, na okoliczności tych naruszeń oraz braku wpływu skarżącego na powstanie naruszeń, jak również zapewnienia przez skarżącego właściwej organizacji i dyscypliny pracy; 5) błędne zastosowanie zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym l.p. 6.2.1. (w brzmieniu obowiązującym w czasie objętym przeprowadzoną u skarżącego kontrolą) ze zignorowaniem art. 3 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stanowiącego, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami poddawanymi próbom drogowym do celów rozwoju technicznego lub w ramach napraw albo konserwacji oraz pojazdami nowymi lub przebudowanymi, które nie zostały jeszcze dopuszczone do ruchu; skoro bowiem przebiegi pojazdu ciężarowego wykonane podczas jego napraw lub serwisowania nie podlegają regulacji dotyczącej czasu pracy kierowców, to niezarejestrowanie danych, które służą ewidencjonowaniu czasu pracy kierowców, nie powinno skutkować nałożeniem kary administracyjnej; 6) błędne zastosowanie załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym l.p. 6.3.7. (w brzmieniu obowiązującym w czasie objętym przeprowadzoną u skarżącego kontrolą), wobec niezasadnego uznania, że trudności techniczne z odczytem danych są równoznaczne z nieokazaniem podczas kontroli danych z cyfrowych kart kierowców i tachografów cyfrowych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga stwierdzenia, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Dlatego też zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpatrując sprawę w powołanych wyżej granicach należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, dlatego nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza, co odnosi się również do rozstrzygnięcia organu I instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stanowiły przepisy art. 92a ust. 1-6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 58, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "u.t.d.") w brzmieniu obowiązującym w czasie przeprowadzenia kontroli, zgodnie z którymi, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć: [...] złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli (art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d.), natomiast wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Decyzją organu odwoławczego zasadnie i prawidłowo utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, którym nałożono na skarżącego administracyjną karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł, za liczne naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, określone w załączniku nr 3 do ustawy określone Ip.: 5.1.1., 5.3.1., 5.3.2., 5.4.1., 5.4.2., 6.2.1., 6.3.7. i 6.3.9. Naruszenia te stwierdzone zostały jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości w wyniku kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego, obejmującej trzymiesięczny okres jego działalności od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] marca 2018 r. Chodzi o naruszenia polegające na: 1) przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: 2) skrócenie dziennego czasu odpoczynku: 3) skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku: 4) nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; 5) nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień; 6) udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień. Naruszenia tego rodzaju ustalono na podstawie zupełnego i prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, który stanowił należytą podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Organ dokonał prawidłowej oceny tego materiału dowodowego, a zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa. Nie naruszono tym samym zasad postępowania określonych w art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym zakresie zarzuty skargi nie zostały należycie uzasadnione. Wbrew twierdzeniu skarżącego, w sprawie dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych pozwalających na prawidłowe jej rozpoznanie, dokonano również właściwej kwalifikacji prawnej stwierdzonych naruszeń z zachowaniem przewidzianych prawem reguł postępowania i z zapewnieniem stronie w nim udziału. Organy nie uchybiły zasadom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dokładając przy tym starań, by dokładnie ustalić w sposób kompleksowy stan faktyczny w niniejszej sprawie, o czym świadczy choćby treść uzasadnień zarówno zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji. Dla potrzeb wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia zebrany materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia dopuszczenia się przez skarżącego, z jednej strony licznych ustalonych naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 u.t.d., a z drugiej przyjęcia stanowiska, że nie spełniła on przesłanek określonych w art. 92b i art. 92c u.t.d., dających organom możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Skarżący w istocie nie próbował w skardze nawet wykazywać, że do stwierdzonych w protokole kontroli naruszeń nie doszło. Odwołał się zaś do okoliczności pozwalających – w jego ocenie – na odstąpienie od nałożenia kary pomimo tego, że naruszenia w istocie zaistniały. Prawidłowe są ustalenia i ocena organu w zakresie stwierdzonych naruszeń polegających na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień (lp. 6.3.7 zał. nr 3). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na dokonanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy tego rodzaju danych. Zasadnie też organ podniósł niewykazanie przez skarżącego okoliczności związanych z awarią urządzenia rejestrującego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że w świetle art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do tej ustawy, kwestia kiedy można mówić o zakończeniu kontroli jest kluczowym zagadnieniem dla podmiotu kontrolowanego. Sąd orzekający w tej sprawie podziela przy tym pogląd powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, wyłącznie do momentu zakończenia kontroli przedsiębiorca może przedstawiać organowi dowody w postaci wykresówek, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za okres objęty kontrolą. Stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Zatem momentem zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie jest sporządzenie przez kontrolujących protokołu kontroli. Kontrola rozpoczyna się z dniem okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i upoważnienia do jej przeprowadzenia wraz z podjęciem pierwszej czynności kontrolnej. Z kolei zakończenie kontroli następuje w dacie sporządzenia protokołu kontroli, jako ostatniej czynności kontrolnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1344/10; z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1593/11 oraz z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1433/12). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13 stwierdził, że (...) dokumenty związane z przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego (potwierdzające czas pracy kierowców), mogą być złożone przez kontrolowanego przedsiębiorcę wyłącznie do momentu zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie. Przepis art. 32 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 (UE) w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (DZ. Urz. UE L z 2014 r. nr 60, str. 1) przewiduje, że przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Ponadto art. 33 ust. 2 tego rozporządzenia określa obowiązki przedsiębiorcy w zakresie przechowywania wykresówek i wydruków. Z treści tego przepisu wynika, że przedsiębiorstwa transportowe przechowują wykresówki i wydruki, w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 35, w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydają ich kopie zainteresowanym kierowcom na ich wniosek. Przedsiębiorstwa transportowe wydają także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych pobranych z kart kierowcy oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1155, z późn. zm.), pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców w formie: 1) zapisów na wykresówkach; 2) wydruków danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego; 3) plików pobranych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego; 4) innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności, lub 5) rejestrów opracowanych na podstawie dokumentów, o których mowa w pkt 1-4. Ewidencję czasu pracy, o której mowa w ust. 1, pracodawca: 1) udostępnia kierowcy na jego wniosek; 2) przechowuje przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego (art. 25 ust. 2 ustawy). Do obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego firmę przewozową należy także okazanie kontrolującym dokumentów potwierdzających sposób wykorzystania kierowcy i pojazdu w każdym dniu – dotyczy tego lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Powyższe, jak też w pozostałych przypadkach, podmiot prowadzący przewozy ma wykazać wykresówką, kartą kierowcy wydrukiem z tachografu lub dokumentem potwierdzającym fakt nieprowadzenia pojazdu. Wszelkie dowody potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu muszą odnosić się do konkretnego pojazdu i konkretnej daty, niewystarczające jest więc przedłożenie dowodów, które tych danych nie wskazują. Konsekwencją nałożenia na przedsiębiorców powyższego obowiązku jest delikt administracyjny określony w art. 92a u.t.d. w zw. z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy, który sankcjonuje nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty pracy kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień – karą pieniężną w wysokości 500 zł. Delikt ten polega więc na nieokazaniu w trakcie kontroli w siedzicie przedsiębiorcy danych takich jak wykresówki, czy karty pojazdów, które uprzednio przez przedsiębiorcę powinny zostać odczytane. Wobec prawidłowo ustalonych przez organ naruszeń przywołanych obowiązków przedsiębiorcy, zasadnie stwierdził on zaistnienie przewidzianych w art. 92a u.t.d. podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości wynikającej z l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, gdyż skarżący w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie rzeczywiście nie przedstawił danych szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniu skarżącego, brak tego rodzaju dokumentów nie mógł zostać zastąpiony dowodem z przesłuchania kierowców. Z kolei dowód z przesłuchania stron, o którym mowa w art. 86 k.p.a. ma charakter subsydiarny i przeprowadzany jest tylko w sytuacji, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1478/10). Dlatego także dowód z przesłuchania kierowców nie może zastąpić dokumentu, który w świetle przepisów prawa winien być sporządzony na wskazaną okoliczność, jak np. karta kierowcy, czy wydruk z tachografu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 950/18). Reasumując dotychczasowe rozważania, protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym i zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń, zaś datą końcową przedstawiania przez kontrolowanego jakichkolwiek dokumentów w toku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy jest dzień zakończenia kontroli. W tych okolicznościach przesłanie organowi dopiero w dniu [...] września 2018 r., po zakończonej kontroli i po upływie terminu do złożenia wyjaśnień, dodatkowych brakujących danych należało uznać za dokonane z uchybieniem terminu, co uzasadniało dla strony przyjęcie negatywnych konsekwencji procesowych w toczącym się postępowaniu. Prawidłowe są również ustalenia i ocena organu w zakresie naruszeń polegających na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (Ip. 6.2.1. zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Według art. 34 ust. 1 powoływanego już wcześniej rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014, kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Kierowcy odpowiednio chronią wykresówki lub karty kierowcy i nie używają zabrudzonych lub uszkodzonych wykresówek lub kart kierowcy (art. 34 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie używać tachografu zainstalowanego w pojeździe, to okresy, o których mowa w ust. 5 lit. b) ppkt (ii), (iii) oraz (iv): a) jeśli pojazd wyposażony jest w tachograf analogowy – wprowadza się na wykresówkę ręcznie, w drodze automatycznej rejestracji lub innym sposobem, czytelnie i nie brudząc wykresówki; lub b) jeśli pojazd wyposażony jest w tachograf cyfrowy – wprowadza się na kartę kierowcy przy użyciu urządzenia do manualnego wprowadzania danych, w jakie wyposażony jest tachograf. Państwa członkowskie nie nakładają na kierowców obowiązku przedkładania formularzy potwierdzających ich czynności w trakcie oddalenia się od pojazdu (art. 34 ust. 3 rozporządzenia). Jeżeli w pojeździe wyposażonym w tachograf cyfrowy znajduje się więcej niż jeden kierowca, kierowcy ci zapewniają, aby ich karty kierowcy zostały włożone w odpowiednie czytniki tachografu. Jeżeli w pojeździe wyposażonym w tachograf analogowy znajduje się więcej niż jeden kierowca, kierowcy zmieniają odpowiednio wykresówki, aby właściwe informacje były zapisywane na wykresówce kierowcy prowadzącego pojazd (art. 34 ust. 4 rozporządzenia). Wbrew twierdzeniom skarżącego, nieprzeprowadzanie dowodu z przesłuchania kierowców również w tym zakresie nie stanowiło zaniechania i proceduralnego błędu organu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Trafnie przy tym organ odwoławczy zauważył, że dowody w postaci oświadczenia, z treści którego wynika, iż kontrolowane pojazdy były w dyspozycji serwisu w okresie, w którym stwierdzono naruszenia określone lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, nie stanowią samoistnej przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego we wskazanym zakresie. Skarżący nie udokumentował bowiem w sposób należyty przejazdów serwisowych, jak też nie przedłożył do kontroli żadnych dokumentów z warsztatu, które potwierdziłby okoliczność jakiejkolwiek utraty danych. Z kolei zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci wydruków z zapisów urządzeń rejestrujących w pojazdach, stanowi wystarczające potwierdzenie, że skarżący nie zapewnił w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy, ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa. Przedsiębiorca jest bowiem odpowiedzialny za działania kierowców i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Przedsiębiorca ma także realną możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego, między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących. Powyższe rozważania odnieść należy także do kary pieniężnej określonej w lp. 6.3.9. zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, która jest nakładana "za udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień". Również z treści powyższego przepisu wynika, że dokumenty związane z przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego (potwierdzające czas pracy kierowców) mogą być złożone przez kontrolowanego przedsiębiorcę wyłącznie do momentu zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie. Ich późniejsze złożenie, po sporządzeniu protokołu kontroli, nie wpływa już na ocenę prawidłowości wyników kontroli, skoro wymagane dokumenty nie zostały przedłożone kontrolującym we wskazanym terminie. Wreszcie niezasadnym jest również zarzut podniesiony przez skarżącego, a odnoszący się do wadliwego imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez inspektorów. Oczywistym jest, że czynności kontrolne należy każdorazowo poprzedzić okazaniem legitymacji służbowej. Z treści art. 70 ust. 1 i 1a u.t.d. jednoznacznie wynika, że inspektor przeprowadza kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy – po okazaniu legitymacji służbowej i dodatkowo upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Odnosząc się do kwestii wymogów formalnych imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazać należy, że dokument ten zawiera wszystkie niezbędne elementy przewidziane przepisami prawa mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, to jest wynikające z art. 49 ustawy Prawo przedsiębiorców i art. 70 ustawy o transporcie drogowym. Przedmiotowe upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zawiera wskazanie podstawy prawnej, oznaczenie organu kontrolującego, datę i miejsce jego wystawienia, imiona i nazwiska pracowników organu kontroli uprawnionych do wykonywania kontroli, numery ich legitymacji służbowych, oznaczenie kontrolowanego przedsiębiorcy, określenie zakresu przedmiotowego kontroli, wskazanie okresu kontroli, podpis osoby udzielającej upoważnienia pracowników organu z podaniem zajmowanego stanowiska oraz pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. Wbrew twierdzeniu skarżącego, upoważnienie do kontroli zawierało pełny zestaw niezbędnych danych, w tym podpis osoby udzielającej upoważnienia, która była również uprawniona do przeprowadzenia kontroli, jako jeden z kontrolujących. Wobec powyższego, Sąd jako nieuzasadniony uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., gdyż organ ten rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, zaś zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie, zarówno prawne, jak i faktyczne. Formułując ogólnikowe zarzuty skarżący nie podważył szczegółowych wyliczeń dotyczących wysokości kar za poszczególne stwierdzone w toku kontroli naruszenia. Wymaga przy tym zwrócenia uwagi, że łączna wysokość kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia (167.050 zł), podlegała ustawowemu ograniczeniu na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. do kwoty 15.000 zł, co organy orzekające uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach. Wbrew argumentom podniesionym w skardze, w sprawie nie zachodziły także okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisów art. 92b oraz art. 92c u.t.d. Zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w okresie przeprowadzonej kontroli, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85; b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Według zaś art. 92c ust. 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. W zakresie wskazanych przesłanek zwalniających z odpowiedzialności należało mieć na względzie, że ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b i art. 92c u.t.d. spoczywa każdorazowo wyłącznie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, nie zaś bez jakichkolwiek dowodów jedynie wskazać, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Dokonana przez organy w okolicznościach tej sprawy w powyższym zakresie ocena, nie budzi wątpliwości Sądu odnośnie jej prawidłowości. Sankcje zawarte w przepisie art. 92a ust. 1 u.t.d. dotyczą podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane. Podmiotami tymi nie są jednak kierowcy przedsiębiorcy-przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji przewozu drogowego zawartego w art. 4 pkt 6a u.t.d. Zgodnie z tą definicją, wykonującym przewóz drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-4 u.t.d. Tak szerokie ujęcie definicji "wykonującego przewozy drogowe" pozwala na objęcie sankcjami przewidzianymi w art. 92a ustawy wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową naruszają prawo. Dotyczy to zarówno uprawnionych przewoźników drogowych, działających na podstawie licencji jak i tych, którzy tego przymiotu nie mają, a mimo to wykonują działalność polegającą na transporcie drogowym. Tym samym na gruncie art. 92a ust. 1 u.t.d. za stwierdzone naruszenie odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli podmiot wykonujący działalność zdefiniowaną w powołanym wyżej art. 4 ustawy, tj. przedsiębiorca, nie zaś kierowca, który wykonuje tylko czynność prowadzenia pojazdu. Dla zwolnienia się z odpowiedzialności za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (czyli zwolnienia od kary pieniężnej), podmiot wykonujący przewóz winien zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy kierowców oraz prawidłowe zasady wynagradzania, a naruszanie wskazanych przepisów przez kierowcę musi być wynikiem takich zdarzeń i okoliczności, na powstanie których podmiot nie miał wpływu lub których nie mógł przewidzieć. Dopiero wówczas spełnione są ustawowe przesłanki zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności za naruszanie przepisów ustawy o transporcie drogowym, która zbliżona jest do odpowiedzialności ukształtowanej na zasadzie ryzyka. Powołane powyżej przepisy przewidują zatem możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest to uzależnione od wyraźnego wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Zatem nie wystarczy jedynie powołanie się na brak winy przedsiębiorstwa, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa, przy czym okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92b i art. 92c u.t.d. przedsiębiorca powinien udowodnić, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwolnić go mogą od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Dlatego też na przedsiębiorcę nałożony został obowiązek wyboru właściwych rozwiązań organizacyjnych dotyczących dyscyplinowania osób wykonujących na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Przedsiębiorcę obciążają zatem kwestie właściwego doboru osób współpracujących, właściwego systemu motywacyjnego, czy szkoleniowego. Wykonywanie przewozu przez kierowcę najczęściej odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę, co nie może jednak oznaczać zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenia, których dopuszcza się kierowca. Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika. Należy także stanowczo podkreślić, że to obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad zachowaniami ludzkimi (w tym nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy). Istotnie, kierowca samodzielnie prowadzi pojazd i wówczas trudno o osobisty nadzór pracodawcy. Tej okoliczności nie można jednak kwalifikować w kategoriach "braku wpływu". Przedsiębiorca ma bowiem obowiązek organizować tak pracę kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu ich pracy. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej typowej sytuacji godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy. Przedsiębiorca w świetle obowiązujących przepisów jest nie tylko zobowiązany do stworzenia takich warunków pracy kierowców, aby mogli przestrzegać przepisów dotyczących transportu drogowego, ale jest także zobowiązany do świadczenia usług transportowych zgodnie z obowiązującym prawem. Jest przy tym odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej, a nie wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem. Wszelkie stwierdzone nieprawidłowości obciążają zatem przedsiębiorcę. W konsekwencji powyższych rozważań – w ocenie Sądu – w świetle dokonanych w tej sprawie ustaleń faktycznych należało przyjąć, że skarżący nie zapewnił w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy, ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa. Podkreślić raz jeszcze należy, że przedsiębiorca jest odpowiedzialny za działania kierowców i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Ma bowiem możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego, między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy, prowadzonej dokumentacji pojazdów i stosowanie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, właściwych środków dyscyplinujących. Takich działań skarżący w ogóle w tej sprawie nie wykazał. Podkreślić również należy, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących transport drogowy mają charakter szczególny, gdyż są wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za dopuszczenie do konkretnego naruszenia, określonego zarówno w ustawie o transporcie drogowym oraz innych przepisach krajowych i unijnych jest – co do zasady – oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło naruszenie przepisów, bez wnikania, jakie były tego przyczyny i kto ponosi za to winę. Stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie – nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Organy warunki te spełniły, podobnie jak należycie określiły wynikającą z obowiązujących regulacji wysokość kar za poszczególne naruszenia, których łączna suma wyniosła 15.000 zł. Wobec bezzasadności zarzutów zawartych w skardze oraz wobec niestwierdzenia uchybień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd miał obowiązek uwzględniać z urzędu, skargę należało oddalić. Z przytoczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.