III SA/Lu 628/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J.R. na czynność Starosty z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżoną czynność; II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 291,13 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt jeden złotych 13/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w P. dnia [...] maja 2012 r.) J. R., wystąpił do Starosty P. z wnioskiem o stwierdzenia uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu nr: [...]. W przedmiotowym piśmie powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz na orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. C-134/07. Pismem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], wystosowanym z upoważnienia Starosty P., poinformowano skarżącego, że podstawą wypłaty dochodzonej należności może być wyłącznie orzeczenie sądu powszechnego lub sądu administracyjnego nakładające obowiązek zwrotu opłaty pobranej w nadmiernej wysokości J. R. pismem z dnia [...] maja 2012 r. wezwał Starostę P. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty w kwocie 425 zł. Do dnia wniesienia skargi sądowej organ nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze z dnia [...] lipca 2012 r., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej K.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez: - zastosowanie przepisu § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, - poprzez niezastosowanie w sprawie przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; - poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z którego wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową. Odnosząc się do kwestii formy, w jakiej powinno być rozpatrzone żądanie skarżącego, w skardze powołano się na orzecznictwo, z którego wynika, że tego typu żądanie nie stanowi wniosku o zwrot nadpłaty w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, lecz powinno być rozpatrzone poprzez wydanie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako: p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę na czynność materialno-techniczną Starosta Puławski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., w świetle której Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez wydanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w czasie gdy przepisy tego rozporządzenia, pomimo stwierdzenia ich sprzeczności z Konstytucją i ustawą zwykłą przez Trybunał Konstytucyjny, dalej obowiązywały (sygn. akt: III CZP 125/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przed przejściem do merytorycznych rozważań w sprawie, należy odnieść się do kwestii formalnej dopuszczalności skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność (pismo) Starosty P. z dnia [...] maja 2012 r., którą poprzez poinformowanie skarżącego, że podstawą do wypłaty dochodzonej należności może być wyłącznie orzeczenie sądu powszechnego bądź administracyjnego, nakładające na organ obowiązek zwrotu opłaty, odmówiono skarżącemu zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej przy jego rejestracji w 2004 r. Chodzi zatem o inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy przypomnieć, że jednym z warunków dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego typu czynność jest uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.a.). Przepisy stanowiące podstawę pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez organ rejestrujący w wysokości 500 zł (§ 1 ust. 1 przytaczanego wyżej rozporządzenia z 28 lipca 2003 r.) zostały uznane za niezgodne z Konstytucją oraz ustawą – Prawo o ruchu drogowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04; OTK ZU z 2006 r., Nr 1A, poz. 3). Sprzeczność tych regulacji z przepisami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) potwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE (wówczas: Europejski Trybunał Sprawiedliwości) wydanym w trybie prejudycjalnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. (sprawa C 134/07, Piotr Kowal v. Gmina Miasta Jaworzna). W badanej sprawie istotną kwestią jest ustalenie formy, w jakiej powinien organ odpowiedzieć na skierowane doń żądanie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, ugruntowany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07), zgodnie z którym skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając powyższe stanowisko NSA zaznaczył, iż taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, iż do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw, by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwała stała się podstawą utrwalenia linii orzeczniczej, reprezentowanej również przez tutejszy sąd, w której sądy administracyjne na podstawie art. 146 p.p.s.a. uwzględniając skargi na czynność polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylały tę czynność i stwierdzały uprawnienie skarżących do zwrotu części opłaty w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy pobieraną kwotą 500 zł, a obecnie obowiązującą kwotą – 75 zł. Utrwaloną linię orzeczniczą zachwiało wejście w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej jako: u.f.p.). Ustawa dokonała m.in. uporządkowania zagadnień związanych z pojęciem środków publicznych. Między innymi w art. 60 zawarto katalog (niezamknięty) środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono wymienione w tym katalogu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). W ocenie orzecznictwa i doktryny, do tej kategorii należy zaliczyć m.in. opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart (por. dla przykładu wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2011 r., IV SA/Po 980/11; dostępny w bazie CBOSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zob. też interpretacje doktrynalne pojęcia "niepodatkowych należności budżetowych": M. Ušák, Niepodatkowe należności budżetowe w nowej ustawie o finansach publicznych, Finanse Komunalne nr 4/2010, s. 5 i n., R. Suwaj, Wpływ ustawy z 27/08/2009 r. o finansach publicznych na zakres administracyjnego postępowania egzekucyjnego, FK nr 3/2011, s. 8). Pogląd ten znajduje oparcie w treści ustawowej definicji środków publicznych (art. 5 u.f.p.). Do środków publicznych ustawa zalicza m.in. dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1), wśród tych zaś wymienia m.in. daniny publiczne oraz inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych, należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2). Do danin publicznych ustawa zalicza m.in. opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 5 ust. 2 pkt 1). Co szczególnie istotne dla dalszych rozważań, art. 67 u.f.p. nakazuje do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych u.f.p., stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej, zatytułowany: "Zobowiązania podatkowe", reguluje m.in. zagadnienia nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów K.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien rozpoznać wniosek poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Skoro, jak ustalono wyżej, opłaty za kartę pojazdu mieszczą się w pojęciu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, żądanie zwrotu kwoty w wysokości przekraczającej należną opłatę, powinno być rozpatrzone w trybie przepisów K.p.a. i Ordynacji podatkowej, dotyczących zwrotu nadpłaty podatku, co wymaga wydania decyzji administracyjnej. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości w przypadku opłat pobranych po 1 stycznia 2010 r., a więc po dniu wejścia w życie u.f.p. Należy jednak zauważyć, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. W badanej sprawie opłatę pobrano w 2004 r. W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej "nadpłaconej" kwoty został złożony już po tym dniu. W tej kwestii w orzecznictwie zarysowały się rozbieżne stanowiska. Po pierwsze można wskazać na orzecznictwo podążające dotychczasową linią orzeczniczą i nadal przyjmujące, że wnioski o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu powinny być rozstrzygane w formie czynności materialno-technicznej (tytułem przykładu: wyroki WSA w Białymstoku z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 149/12; WSA w Gliwicach z 26 marca 2012 r., II SA/Gl 22/12; WSA w Łodzi z 8 marca 2012 r., III SA/Łd 1139/11); WSA w Olsztynie z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 219/12; WSA w Rzeszowie z 12 kwietnia 2012 r., II SA/Rz 114/12; WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2012 r., II SA/Sz 180/12; WSA w Warszawie z 22 marca 2012 r., VII SA/Wa 1165/11; WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., III SA/Wr 592/11). Według drugiego nurtu orzeczniczego kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy u.f.p., a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy (tak dla przykładu WSA w Opolu w wyrokach z 3 kwietnia 2012 r., II SA/Op 663/11; II SA/Op 670/11; II SA/Op 677/11; WSA w Szczecinie w wyrokach z 20 marca 2012 r., II SA/Sz 71/12). Wreszcie według trzeciej z linii orzeczniczych, do wniosków o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. należy stosować tryb postępowania oparty na przepisach K.p.a. oraz działu III Ordynacji podatkowej, co oznacza konieczność decyzyjnego rozstrzygania tych wniosków (tak w szczególności WSA w Poznaniu – dla przykładu: wyrok z 15 grudnia 2011 r., II SA/Po 980/11; podobnie WSA w Bydgoszczy – wyrok z 27 marca 2012 r., I SA/Bd 83/12 oraz WSA w Łodzi – wyrok z 4 kwietnia 2012 r., III SA/Łd 69/12). Rozstrzygając przedstawione wyżej zagadnienie należy zwrócić uwagę na następujące kwestie. Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie można mówić, że mamy do czynienia ze sprawą wszczętą i niezakończoną, co sugerowałoby zastosowanie przepisów dotychczasowych. Pobranie opłaty w zawyżonej wysokości było czynnością związaną z rejestracją pojazdu, która następuje w drodze decyzji administracyjnej. Pobranie opłaty nie miało więc charakteru czynności niezależnej, rozstrzyganej w odrębnym postępowaniu i tworzącym odrębną sprawę. Czynność ta miała charakter jednorazowy i zamknęła się wraz z rejestracją pojazdu, rozstrzygniętą ostateczną decyzją. Wniosek o zwrot kwoty będącej nadpłatą pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu, stanowi zatem już nową sprawę, którą na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa należy rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. Art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających u.f.p. nie ma zatem zastosowania do wniosków o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały złożone po dniu 1 stycznia 2010 r. Przepisy, które wskazują formę rozstrzygnięcia sprawy przez organ mają charakter procesowy – ustanawiają kompetencję procesową do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, względnie kompetencję do rozstrzygnięcia w innej formie. Niekwestionowaną zasadą prawa intertemporalnego jest bezpośrednie zastosowanie nowych regulacji procesowych, nawet do spraw będących już w toku, chyba że co innego wynika z wyraźnych postanowień ustawowych. W badanej sprawie, jak wyżej wyjaśniono, nie mamy do czynienia z "kontynuacją" sprawy opłaty pobranej w [...] r. Wniosek o zwrot złożony w dniu [...] maja 2012 r. (data wpływu do Starostwa) otwiera nową sprawę, którą na mocy obowiązujących w dacie złożenia tego wniosku przepisów należy rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. Skoro w dacie składania wniosku o zwrot nadpłaconej części opłaty obowiązywały już nowe przepisy proceduralne, nie ma podstaw do przyjmowania, że wnioski powinny być nadal rozstrzygane przez podjęcie czynności materialno-technicznej. Pogląd wyrażony w cytowanej uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt (I OPS 3/07) i opartej na niej konsekwentnej linii orzeczniczej, pozostaje aktualny tylko w odniesieniu do wniosków o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. W przypadku wniosków złożonych po tej dacie, w kwestii formy prawnej rozstrzygania należy stosować już przepisy nowe. To zaś oznacza, że wniosek o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu złożony po dniu 31 grudnia 2009 r. powinien być rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w badanej sprawie zastosowanie przez Starostę P. formy czynności materialno-technicznej w odpowiedzi na wniosek o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożony w dniu [...] maja 2012 r., było niezgodne z prawem. Właściwą formą rozpoznania tej sprawy powinna być decyzja administracyjna. W tych okolicznościach należało uchylić zaskarżoną czynność materialno-techniczną Starosty P. z dnia [...] maja 2012 r., mocą której odmówiono zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. Czynność ta jest niezgodna z prawem, bowiem odpowiedź na zgłoszone żądanie powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Sąd nie ma natomiast możliwości skorzystania z kompetencji określonej w art. 146 § 2 p.p.s.a., czyli uznać w wyroku uprawnienie wynikające z przepisów prawa. Byłoby to możliwe tylko w przypadku, gdyby właściwą formą działania organu była czynność materialno-techniczna. Uchylenie zaskarżonej czynności materialno-technicznej powoduje, że Starosta P. powinien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2012 r., tym razem we właściwej formie decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, sąd uchylił zaskarżoną czynność Starosty P. z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów od organu na rzecz skarżącego obejmuje wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości stawki minimalnej – 60 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz udokumentowane wydatki według załączonego do skargi wpisu w kwocie 14 zł 13 gr.