III SA/Lu 706/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Sygn. akt III SA/Lu [...] Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia 29 września 2021 r. Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Z. (dalej jako "organ I instancji") z dnia 12 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty Z. K. (dalej jako "skarżący") przyznania i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z odsetkami w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2006 r. Funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W. należnego ekwiwalentu ustalono na podstawie art. 115a w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby, w wysokości [...] miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym, należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Wnioskiem z dnia 16 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Z. o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwzględnieniem należnych mu odsetek. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydany w sprawie sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r. organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze zm. – dalej jako "ustawa o Policji"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610 – dalej jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia 29 września 2021 r. Komendant Policji (dalej jako "organ odwoławczy", "organ II instancji"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop został już skarżącemu naliczony i wypłacony na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym na dzień zwolnienia funkcjonariusza ze służby. N. brzmienie art. 115a ustawy o Policji, wprowadzone ustawą o szczególnych rozwiązaniach, określające mnożnik [...] części miesięcznego uposażenia do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego policjanta zwalnianego ze służby, obowiązuje dopiero od dnia 1 października 2020 r. i w świetle treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepis art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do sytuacji skarżącego. Organ II instancji wyjaśnił również, że sprawa o odsetki nie jest sprawą administracyjną, a dochodzenie tych roszczeń jest możliwe na drodze cywilnoprawnej. Z. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz o zobowiązanie organu do wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie należnych świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop; 2) działanie, które uniemożliwiło skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawa do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach sądowej kontroli zaskarżonego aktu sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie i nie ogranicza się do zarzutów skargi. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. W myśl postanowień art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skargi. Z akt sprawy niniejszej wynika natomiast, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od decyzji organu I instancji, które nie zostało skutecznie wniesione. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych odwołania, opatrzonego prezentatą wpływu z dnia 26 sierpnia 2021 r. wynika, iż nie zostało ono podpisane przez skarżącego. Warunkiem rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji jest wniesienie takiego odwołania przez stronę postępowania w ustawowo określonym terminie. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy do którego wpłynęło odwołanie, zobowiązany jest ponadto do zbadania także kwestii, czy odwołanie spełnia wszystkie formalne wymagania, określone przez przepisy prawa. Z art. 128 k.p.a. wynika, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Odwołanie jest jednak podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., tym samym powinno zawierać pewne niezbędne elementy. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Stosownie do treści art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Przez podpisane odwołania należy rozumieć umieszczenie własnoręcznego podpisu przez wnoszącego odwołanie pod treścią takiego dokumentu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1338/06). Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 215/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 517/16, czy wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 680/19 - orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu. W razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: SA/Wr 477/95, LEX nr 26724, II OSK 2061/09, I OSK 1866/10, I OSK 872/13 - CBOSA). W sytuacji zatem, gdy Z. K. wniósł odwołanie bez złożenia pod nim własnoręcznego podpisu, organ odwoławczy powinien był wdrożyć postępowanie przewidziane w art. 64 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dotkniętą jest wada nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy wydał decyzję merytoryczną, zatem w istocie rozpatrzył odwołanie dotknięte wadą w postaci braku podpisu skarżącego, a to nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego, zakończonego decyzją administracyjną. Merytoryczne rozpatrzenie niniejszej sprawy na skutek odwołania, które nie spełnia wymogów formalnych, stanowi o rażącym naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z tych przyczyn, na postawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie wezwać wnoszącego odwołanie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braku formalnego poprzez jego podpisanie. Dopiero po uzupełnieniu przez stronę braku formalnego odwołania organ uprawniony będzie rozstrzygnąć sprawę w postępowaniu odwoławczym. Wobec powyższego, odniesienie się przez sąd do pozostałych zarzutów skargi na obecnym etapie postępowania prowadziłoby do naruszenia zasady według której, organy administracji publicznej w toku dwuinstancyjnego postępowania rozpoznają sprawy z zakresu ich działalności, a sądy administracyjne sprawują jedynie sądową ich kontrolę. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Stosowny wniosek w tym przedmiocie został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.