III SA/Lu 711/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, , po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg D. W., J. W. i M.W. – J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargi. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. SKO za nieprawidłowe uznało jedynie określenie przez organ I instancji terminu na uregulowanie (nieuiszczonych dotychczas) kosztów postępowania. Kolegium postanowiło uchylić zaskarżone postanowienie w tym zakresie i orzec co do istoty sprawy, poprzez wyznaczenie nowego terminu na uiszczenie przedmiotowych kosztów, które dotychczas nie zostały uregulowane. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] Wójt Gminy G. (dalej jako "organ I instancji") orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położnych w obrębie 15 W. w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 137/14, 137/15 z działkami o numerach 137/17, 137/18, 137/19. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek B. M. i M. K.. Rozgraniczenie dotyczyło następujących nieruchomości: - 137/14 (obręb 15 – Wilczopole) stanowiącej współwłasność B. M. i M. K.; - [...] (obręb 15 – W. ) stanowiącej własność B. M.; - [...] (obręb 15 – W. ) stanowiącej własność M. W. –J.; - [...] (obręb 15 – W. ) stanowiącej własność J. W.; - [...] (obręb 15 – W. ) stanowiącej własność D. W.. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego. Kosztami rozgraniczenia, które wyniosły w sumie 5 166 zł, organ I instancji na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", obciążył strony postępowania rozgraniczeniowego w następujący sposób: a) M. K. - współwłaściciela w 3/4 częściach działki nr 137/14 - kwotą 968,62 zł; b) B. M. - współwłaścicielkę w 1/4 części działki nr 137/14 i właścicielkę działki nr 137/15 - kwotą 1614,38 zł; c) M. W. - J. - właścicielkę działki nr 137/17 - kwotą 861zł; d) J. W. - właściciela działki nr 137/18 - kwotą 861 zł e) D. W. - właściciela działki nr 137/19 - kwotą 861 zł. W wyniku rozpatrzenia zażalenia M. W. – J., J. W. oraz D. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z [...] września 2021 r. w pkt 1 uchyliło postanowienie organu I instancji w pkt 7 w zakresie terminu uiszczenia przez strony kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a w pkt 2 wyznaczyło stronom termin 14 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, a właściciele nieruchomości powinni je ponieść po połowie. Organ odwoławczy powołał pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania, wszystkich właścicieli nieruchomości, także tych, którzy nie wnioskowali o przeprowadzenie rozgraniczenia i nie kwestionowali przebiegu granic. W interesie prawnym wszystkich właścicieli leży przeprowadzenie rozgraniczenia, gdy granice sąsiadujących gruntów stały się sporne. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniał spór co do przebiegu granicy, który został zakończony w wyniku przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i decyzji o rozgraniczeniu. Organ odwoławczy podkreślił, że w stosunku do wymienionych na wstępie nieruchomości nie było wcześniej prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, zaś wcześniejsze ustalenie ich granic nastąpiło w 2012 r. w toku postępowania podziałowego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 137/1. Dokumentacja ta mogła stanowić dopiero podstawę do ustalenia granicy prawnej przedmiotowych nieruchomości w postępowaniu rozgraniczeniowym, sama w sobie nie przesądzała zaś o prawnym przebiegu granicy. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawców postępowania należało obciążyć połową kosztów rozgraniczenia stosownie do posiadanych nieruchomości i udziałów. Druga połowa podlegała rozdzieleniu na pozostałych uczestników postępowania rozgraniczeniowego w równych częściach. Skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wnieśli D. W., J. W. i M. W.. W uzasadnieniach skarg skarżący powołali się na orzeczenia sądów administracyjnych, w których prezentowano pogląd, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego należy obciążyć wyłącznie wnioskodawcę rozgraniczenia. W piśmie z [...] października 2021 r. stanowiącym uzupełnienie skargi M. W. wniosła o uchylenie postanowienia organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargi organ II instancji wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z 10 marca 2022 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako "p.p.s.a.", połączono sprawy III SA/Lu 711/21, III SA/Lu 712/21 i III SA/Lu 713/21 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SA/Lu 711/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi podlegają oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki nr 137/14 i nr 137/15 z działkami nr 137/17, nr 137/18 i nr 137/19. Organ ustalił wysokość kosztów na kwotę 5166 zł i obciążył tymi kosztami właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, ustalając, że połowę kosztów rozgraniczenia ponoszą sąsiednich: nr 137/17, nr 137/18 i nr 137/19. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.), dalej: "ustawa" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 ustawy). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 ustawy). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia. Przytoczone przepisy wskazują na zasadę udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. W konsekwencji koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Należą one do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, ani sposobu ich rozliczania. Stosuje się w tym przypadku przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 261 § 2 k.p.a.). Stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.). W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 1 i 2 k.p.a.). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Wskazany przepis stanowi podstawę do orzekania o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają bowiem na organ administracji publicznej obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Zasady rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w szczególności zasady obciążania tymi kosztami uczestników postępowania o rozgraniczenie określone zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (opubl. w ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26) wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd o zasadności obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 1744/17, I OSK 2885/15 i I OSK 48/16, I OSK 2341/20, I OSK 1563/20, I OSK 1967/20, I OSK 931/21). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek B. M. i M. K.. Wniosek o rozgraniczenie nieruchomości oznaczanych numerami 137/14 i 137/15 z nieruchomościami o numerach 137/17 (własność M. W. – J.), 137/18 (własność J. W.), 137/19 (własność D. W.) wnioskodawcy uzasadnili tym, że granica między wymienionymi działkami jest sporna. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 Kodeksu cywilnego rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Z akt sprawy wynika, że między wnioskodawcami rozgraniczenia B. M. i M. K. a skarżącymi istniał spór dotyczący przebiegu linii granicznej między działkami o numerach 137/14 i 137/15 a działkami o numerach 137/17, 137/18, 137/19, które powstały z podziału działki nr 137/1. Istnienie sporu o granicę potwierdziła skarżąca M. W. w piśmie złożonym do organu I instancji z [...] kwietnia 2021 r. (k. 153 akt adm.). W piśmie tym skarżąca stwierdziła wprost, że wnioskodawcy naruszyli jej własność, o czym informowała ich kilkakrotnie na długo przed złożeniem wniosku o rozgraniczenie. Także sporządzona przez geodetę dokumentacja rozgraniczeniowa potwierdza, że istniał spór o granicę. Z akt sprawy wynika, że geodeta w oparciu pomiary na gruncie i analizę danych zawartych w operatach z podziału działki nr 137/1, stwierdził, że na odcinku od nogi słupa energetycznego wykonane jest ogrodzenie między działkami nr 137/17 a nr 137/14. Geodeta stwierdził, że ogrodzenie to biegnie w odległości 16-21cm od linii granicznej wyznaczonej punktami 232-4058 i usytuowane jest nie w granicy, ale na terenie działki nr 137/17. W obecności geodety doszło do porozumienia między stronami rozgraniczenia. Skarżąca M. W. oświadczyła, że nie będzie domagała się rozbiórki tego ogrodzenia, jeżeli B. M. zaakceptuje punkty graniczne 232 i 4058 ustalone przy podziale działki 137/1 w 2012 r. B. M. przystała na te warunki i wszystkie strony podpisały protokół graniczny (opina techniczna z [...] lutego 2021 r. – k. 120 adm.). Następnie organ I instancji orzekł o rozgraniczeniu wskazanych wyżej nieruchomości, zgodnie z ustaleniami geodety. Właściciele nieruchomości uzyskali zatem potwierdzenie przebiegu granicy i jednoznaczne określenie, dokąd sięga prawo własności każdego z nich. Nieuzasadnione jest powoływanie się przez skarżących na wiążące ustalenie granic w czasie podziału działki w 137/1. Protokół ustalenia granic sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie podziału działki nr 137/1 nie może zastąpić rozgraniczenia, które – jak wskazano wyżej – ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Ponadto, jak wynika z operatu technicznego, sporządzonego w toku postępowania rozgraniczeniowego przez geodetę, obecnie zmieniły się współrzędne określające punkty graniczne (por. k. 44, 105 i 122 akt adm.). Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że rozgraniczenie było zbędne, ponieważ potwierdziło przebieg granicy, jaki strony zaakceptowały w 2012 r. Przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe jednoznacznie określiło dokładne położenie punktów i linii granicznych, przez wskazanie na nowo ich współrzędnych. Podsumowując, ustalenie granicy we właściwym dla tego celu postępowaniu rozgraniczeniowym niewątpliwie pozostawało w interesie zarówno wnioskodawców, jak i skarżących (właścicieli nieruchomości sąsiednich). Trudno uznać, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o rozgraniczeniu nie dotyczyło interesu prawnego skarżących, skoro efektem takiego postępowania jest ustalenie granicy, czyli ustalenie zasięgu wykonywania prawa własności do wydzielonych tymi granicami terenów. Wyliczenie składników kosztów postępowania, zostało zawarte w art. 263 § 1 k.p.a., który stanowi, że do tych kosztów zalicza się koszty podroży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. W toku postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją z [...] czerwca 2021 r., kosztami postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie stron, były koszty stanowiące wynagrodzenie geodety, wyłonionego w procedurze ofertowej. Kwota wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe wynika z umowy z dnia [...] października 2020 r. (k. 22 akt admin.) zawartej z geodetą, aneksowanej [...] lutego 2021 r. (k. 56 akt admin.). Procedura wyłonienia geodety nie budzi wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy, organ poinformował skarżących oraz uczestników postępowania B. M. i M. K. w piśmie z [...] października 2020 r. o wysokości wynagrodzenia geodety (k. 27 akt adm.). Skarżący w toku postępowania nie kwestionowali wysokości tych kosztów. Również organ nie miał podstaw do kwestionowania wskazanej przez geodetę kwoty. Wynagrodzenie w kwocie 5166 zł odpowiada cenom rynkowym i nie może być uznane za wygórowane. W świetle powyższych rozważań prawidłowe jest stanowisko organu, że koszty rozgraniczenia w sprawie niniejszej powinni ponieść właściciele wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, a zatem połowę kosztów (2583 zł) powinni ponieść wnioskodawcy, proporcjonalnie do ich udziałów we współwłasności, a drugą połowę kosztów – skarżący, będący właścicielami trzech działek sąsiadujących z działkami wnioskodawców, w 1/3 każdy z nich (861 zł). Powyższe ustalenie kosztów postępowania wynikało z obowiązującej na gruncie prawa cywilnego zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych oraz że ponoszą po połowie koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania znaków granicznych. Rozdzielenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie nie narusza art. 262 § 1 k.p.a. W ocenie sądu, wbrew stanowisku skarżących, koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone i rozdzielone prawidłowo. W toku kontroli zaskarżonego postanowienia, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które by dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zaskarżone postanowienie zawiera szczegółową argumentację i wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ). Sprawa niniejsza została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.