III SA/Lu 78/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Konstantynów z dnia 30 października 2003 r. nr X/67/2003 w przedmiocie ustalenia stałej opłaty za pobyt dziecka w Przedszkolu Samorządowym w Konstantynowie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Konstantynów w dniu 30 października 2003 r. podjęła uchwałę nr X(67)23 w sprawie ustalenia opłaty stałej za pobyt dziecka w Przedszkolu Samorządowym w Konstantynowie. Na powyższą uchwałę pismem z dnia 8 listopada 2010 r. skargę wniósł Wojewoda Lubelski. Z uzasadnienia skargi wynikało, iż Wojewoda zakwestionował treść § 1 przedmiotowej uchwały, odnoszący się do następujących kwestii: ponoszenia przez rodziców pełnych kosztów wyżywienia związanych z pobytem dziecka w przedszkolu (ust.1); ustalenia kwoty miesięcznej opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu w wysokości 100 zł (ust.2); ustalenia kwoty miesięcznej opłaty stałej, uiszczanej przez rodziców za usługi świadczone ponad podstawy programowe wychowania przedszkolnego w wysokości 50 zł (ust.3). Organ nadzoru podnosząc, iż wskazane zapisy są niezgodne z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewoda zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała pozostaje w obrocie prawnym, a jej postanowienia są stosowane przy określaniu opłat za pobyt dzieci w przedszkolu samorządowym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Konstantynów wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W piśmie z dnia 30 maja 2011 r. Rada Gminy Konstantynów wniosła o umorzenie postępowania w sprawie ze względu na to, że zaskarżona uchwała utraci moc obowiązującą z dniem 4 czerwca 2011 r., tj. z datą wejścia w życie uchwały z 23 marca 2011 r., nr IV(25)11, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie przed sądem w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 144/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że uchwała Rady Gminy Konstantynów z dnia 30 października 2003 r., nr X(67)2003 została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając wyrok sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej wprowadzenia stałej opłaty za usługi świadczone ponad podstawy programowe (§ 1 ust. 3 uchwały) jest niezgodna z art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Uzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące § 1 ust. 1 i 2 zakwestionowanej uchwały. W ocenie sądu rozpoznającego skargę nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na upływ jednego roku od dnia jej podjęcia. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Rady Gminy Konstantynów, że uchylenie przedmiotowej uchwały uchwałą z dnia 23 marca 2011 r. nr IV(25)11, czyni bezprzedmiotowym postępowanie przed sądem. Uchwała ta obowiązywała bowiem przez pewien okres czasu i niewątpliwie wywołała określone skutki prawne. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną złożył Wojewoda Lubelski i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że uchwała w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolu została wydana z naruszeniem prawa, mimo, iż stanowi akt prawa miejscowego i w związku z tym należało orzec o nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż ograniczenie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczące możliwości sądowego stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez okres jednego roku od daty podjęcia aktu, nie obejmuje m.in. przypadku gdy uchwała (zarządzenie) ma charakter aktu prawa miejscowego. Zatem orzekanie o nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest dopuszczalne w każdym czasie. W przedmiotowej sprawie nie ma zaś wątpliwości, iż uchwała Rady Gminy Konstantynów nr X(67)2003, której dotyczy zaskarżony wyrok miała charakter normatywnego aktu prawa miejscowego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 5 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. Z 2003 r., Nr 191, poz. 3702). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Konstantynów wniosła o jej oddalenie argumentując, iż zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, o tym czy zostanie stwierdzona nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia, przy czym ocena ta zostaje pozostawiona sądowi. Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W motywach wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zatem, jeżeli uchwała rady gminy była przepisem prawa miejscowego, to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Inne są skutki stwierdzenia nieważności i stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały. Stosownie bowiem do art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, skutkiem czego od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08). W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Gminy Konstantynów miała charakter aktu prawa miejscowego, jest bowiem aktem abstrakcyjnym i generalnym, skierowanym do bliżej nieokreślonej liczby mieszkańców gminy Konstantynów, a ponadto została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 5 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2003 r., Nr 191, po. 3702). Tym samym nawet po upływie roku od jej podjęcia, możliwe jest stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując ponownie sprawę zważył, co następuje: Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. - Dz. U. z 2012 r. nr 0, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd I instancji rozpatrując ponownie skargę, na skutek uchylenia wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, związany jest dokonaną przez ten sąd wykładnią prawa. Powyższe oznacza, że sąd I instancji nie może przyjąć innego niż Naczelny Sąd Administracyjny rozumienia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania. W konsekwencji sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniając wskazówki wynikające z wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, powinien rozważyć zarzuty skargi i dokonać całej kontroli sądowej w taki sposób, który uwzględnia rozumowanie interpretacyjne dokonane w uzasadnieniu wyroku uchylającego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze wskazane przesłanki i badając zaskarżoną uchwałę w granicach zakreślonych powołanymi wyżej przepisami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), brak jest także przeszkód uniemożliwiających stwierdzenie jej nieważności. W zakresie kontroli sądowej w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, podnieść należy, że ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo uchylenia wyroku, nie wynika teza o nietrafności podniesionych w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszoinstancyjnego argumentów odnoszących się do wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd w składzie orzekającym przedmiotowej sprawie rozpoznając ponownie skargę podziela pogląd o niezgodności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wprowadzenia opłaty stałej za usługi świadczone ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego (§ 1 ust. 3), jak również w części dotyczącej ustalenia opłat za wyżywienie dziecka w przedszkolu (§ 1 ust. 1 i 2) z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W myśl art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Odpowiednie odesłanie do art. 6 pkt 1 ustawy oznacza obowiązek uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat okoliczności, iż przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Opłaty wprowadzane przez radę gminy mogą dotyczyć tylko świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Każda opłata wprowadzana za zajęcia poza zakresem bezpłatnego nauczania i wychowania musi być skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Podejmowana w tym zakresie przez radę gminy uchwała powinna dokładnie określać co składa się na każde ze świadczeń przekraczające podstawę programową i wskazywać wysokość opłaty za każde ze świadczenie z osobna, zaś sposób ustalenia odpłatności powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej i logicznie uzasadniony. Zakwestionowana przez Wojewodę Lubelskiego uchwała nie spełnia powyższych kryteriów. Uchwała wprowadzając stałą opłatę w wysokości 50 zł za usługi świadczone ponad podstawy programowe nie wskazuje, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej, nie nawiązuje też w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Takie ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości tej opłaty, nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia niezależnie od rodzaju dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową, a nawet od tego czy dane dziecko w ogóle korzysta z takich dodatkowych świadczeń. Z powyższych względów § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały dotyczący ustalenia miesięcznej opłaty stałej za usługi świadczone ponad podstawy programowe wychowania przedszkolnego jest niezgodny z art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust.1 ustawy o systemie oświaty. Należy zgodzić się również z zarzutami skargi dotyczącymi ustalenia w zaskarżonej uchwale opłat za wyżywienie dziecka w przedszkolu. Jak wynika z § 1 ust. 1 uchwały rady gminy, rodzice ponoszą pełne koszty wyżywienia związane z pobytem dziecka w przedszkolu. Stosownie zaś do § 1 ust. 2 ustalona kwota miesięcznej opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu wynosi 100 zł. Podnieść należy, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały podstawą ustalenia opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolu winien być ogólny przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Nie obowiązywał bowiem jeszcze określający w sposób szczegółowy zasady odpłatności za wyżywienie dzieci w szkołach i przedszkolach art. 67a, wprowadzony do ustawy o systemie oświaty nowelizacją z 7 września 2007 r., która weszła w życie 1 stycznia 2008 r. W związku z tym w odniesieniu do opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolu, zaskarżona uchwała powinna spełniać wymogi odnoszące się do ekwiwalentności świadczeń, a więc ustalenia wysokości opłat za wyżywienie w powiązaniu z rzeczywiście ponoszonymi kosztami. Zakwestionowana uchwała w zakresie odnoszącym się do ustalenia opłat za wyżywienie dziecka w przedszkolu takiego związku nie wykazuje, co jest niezgodne z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ponadto zapisy odnoszące się do ustalenia opłat za wyżywienie są niedoprecyzowane, nie jest bowiem jasne, czy kwota, o której mowa w § 1 ust. 2 jest opłatą za koszty wyżywienia, czy tez inną opłatą ponoszoną przez rodziców oddzielnie. Oceniając w tym zakresie zaskarżoną uchwałę nie można również pominąć faktu, że od 1 stycznia 2008 r., tj. od czasu wejścia w życie art. 67a ustawy o systemie oświaty sposób ustalenia opłaty za wyżywienie dzieci w przedszkolu pozostawał w kolizji z wprowadzonym unormowaniem. Przepis ten zakazuje wliczania do opłat wnoszonych za korzystanie dzieci z posiłków w przedszkolu wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń do kosztów utrzymania stołówki. Mimo, że przepis ten nie mógł kształtować sposobu ustalania opłaty za wyżywienie dzieci w przedszkolu w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, to nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której mimo zmienionych w tym zakresie przepisów rangi ustawowej, opłaty z tego tytułu są pobierane przez ponad trzy lata na podstawie uchwały nie dostosowanej do nowego stanu prawnego. Zatem chociaż sąd obowiązuje zasada oceny legalności zaskarżonego aktu według stanu prawnego z daty jego wydania, to w sprawie niniejszej zaakcentować należy, że obowiązywanie uchwały w omawianym zakresie po 1 stycznia 2008 r. doprowadziło do stanu prawnego niezgodnego z normą aktu hierarchicznie wyższego, tj. z art. 67a ustawy o systemie oświaty. Jeśli idzie o kierunek rozstrzygnięcia, to biorąc pod uwagę wykładnię prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonaną w wyroku uchylającym, należy stwierdzić brak przeszkód do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Kwestię możności stwierdzania nieważności uchwał reguluje art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym unormowaniem nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, regulującym w sposób normatywny, tzn. generalny i abstrakcyjny obowiązki bliżej nieokreślonej liczby mieszkańców gminy Konstantynów. Jako akt prawa miejscowego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 5 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2003 r., nr 191, poz. 3702). Zasadność potraktowania przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego potwierdził w uzasadnieniu wyroku uchylającego Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym zaskarżona uchwała spełnia, określony w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, warunek ujęty w tym przepisie jako wyjątek od zasady niestwierdzania nieważności. Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, w przypadku uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, nie obowiązuje ograniczenie terminem stwierdzenia nieważności, zatem w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności (por. wyrok NSA z 16 lutego 2006 r., I OSK 1336/05, LEX nr 194876; wyrok NSA z 27 maja 2008 r. II OSK 344/08/http/orzeczenia.nsa.gov.pl/). Reasumując, konstrukcja przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., obliguje sąd administracyjny wobec aktów prawa miejscowego do zastosowania wyłącznie sankcji nieważności. Powołane wywody czynią zbędnym rozważanie możliwości przewidzianej w art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, odnoszącej się do orzekania o niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia w przypadku upływu terminu określonego w ust. 1 tego unormowania. W dalszej kolejności rozważenia wymagają podniesione w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 30 maja 2011 r. argumenty Rady Gminy Konstantynów dotyczące bezprzedmiotowości postępowania. W ramach niniejszej sprawy zaskarżona uchwała podlega ocenie prawnej nie tylko po upływie roku od jej podjęcia, ale także po jej uchyleniu inną uchwałą tej samej rady gminy. Niesporne bowiem jest, że rada Gminy Konstantynów w dniu 23 marca 2011 r. podjęła Uchwałę Nr IV(25)11 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Przedszkole Samorządowe w Konstantynowie, a zgodnie z treścią § 5 uchwały, zaskarżona do sądu uchwała z dnia 30 października 2003 r. Nr X(67)2003 została uchylona. Uchwała z dnia 23 marca 2011 r. Nr IV(25)11 została ogłoszona w dniu 20 maja 2011 r. (Dziennik Urzędowy Woj. Lubelskiego z 2011 r., Nr 75, poz. 1453) i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. W ocenie sądu ponownie rozpatrującego sprawę, uchylenie uchwały, która obowiązywała przez pewien okres czasu i wywołała określone skutki prawne, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest stwierdzić nieważność aktu prawa miejscowego. Zakwestionowana uchwała obowiązywała przez okres kilku lat, a stanowiąc podstawę do pobierania opłat od rodziców dzieci korzystających z usług Przedszkola Samorządowego w Konstantynowie niewątpliwie wywołała określone skutki prawne. Uchylenie tej uchwały przerwało skutek prawny uchwały z dniem jej uchylenia pozostawiając w mocy skutki prawne powstałe na podstawie uchylonej uchwały od daty wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Zatem mimo uchylenia uchwały mogą trwać skutki prawne wywołane wyznaczeniem określonej sytuacji prawnej adresatów uchwały w stosunku do sytuacji poprzedzających jej uchylenie, np. w związku z egzekucją nieuiszczonych opłat. Nie można zatem przyjąć, aby uchylenie skarżonej uchwały skutkowało bezprzedmiotowością kontroli zgodności z prawem przed sądem administracyjnym. Stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd był zobligowany wobec aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, do stwierdzenia jej nieważności. Podkreślić należy, że zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego powoduję taką konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego, tj. kształtowania uprawnień czy obowiązków od samego początku. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako działające ex tunc, jest zatem konsekwencją bardziej jednoznaczną i miarodajną wobec żądań strony skarżącej. W tym stanie rzeczy, uznając zasadność wniesionej skargi należało, na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.