III SA/Lu 934/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowa prawa i zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w P. odmówił G. D. prawa i zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od miesiąca listopada 2011 r. i nadal. W ocenie organu nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania zwrotu kosztów dojazdu, tj. zajmowania przez policjanta lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Po rozpatrzeniu odwołania G. D., decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], L. Komendant Wojewódzki Policji w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 93 ust. 1 oraz art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687, ze zm.). W myśl tych przepisów policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, że policjant pełni służbę w systemie 3 – zmianowym, w różnych przedziałach czasowych. Po analizie rozkładów jazdy przewoźników świadczących usługi na trasie przejazdu z miejsca zamieszkania (P.) do miejsca pełnienia służby (P.) wynika, że tylko w przypadku pełnienie służby w godzinach 7.30-15.30 istnieją połączenia autobusowe, które umożliwiają dojazd do miejsca pełnienia służby i powrót do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny. W przypadku pełnienia służby w innych godzinach czas przejazdu w obie strony przekracza dwie godziny. Z tego powodu nie można uznać, że miejscowość z której policjant dojeżdża do służby jest miejscowością pobliską miejsca pełnienia służby. Tak więc, nie została spełniona podstawowa przesłanka do przyznania policjantowi zwrotu kosztów dojazdu do służby tj. zajmowania przez niego lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Organ odwoławczy nie podzielił argumentów strony odnośnie braku podstaw do rozstrzygania jej wniosku w drodze decyzji. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, organ uznał, ze skoro w ustawie o Policji nie określono, w jakiej formie ma nastąpić rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów dojazdu, a to oznacza, iż załatwienie tej sprawy powinno nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Kompetencje organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia można wywieść z treści art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji. Dopuszczalne jest zatem wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu kosztów dojazdu, mającej charakter konstytutywny. Organ Policji wydając taką będzie zobowiązany do określenia uprawnień na przyszłość - do ustalenia i przyznania zwrotu bieżących kosztów. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję L. Wojewódzkiego Komendanta Policji G. D. zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez brak istotnych ustaleń dla sprawy, w tym nieuwzględnienie złożonego wniosku dowodowego. Skarżący stwierdził, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona, a organ pominął fakt, że w przeszłości w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny przyznano skarżącemu prawo do zwrotu kosztów dojazdu. Skarżący zarzucił również błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez przyjęcie, że do zwrotu kosztów przejazdu konieczna jest konkretyzacja normy prawnej przez wydanie decyzji administracyjnej, gdy w rzeczywistości prawo do zwrotu kosztów wynika z przepisów ustawy. Załatwienie sprawy w formie decyzji w tej sytuacji stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji wcale nie wynika warunek, że policjant musi mieć możliwość dojazdu do miejsca pełnienia służby niezależnie od godzin jej rozpoczęcia i zakończenia. W przypadku skarżącego warunek istnienia połączenia między miejscowością pobliska a miejscem pełnienia służby został spełniony, skoro skarżący ma dogodne połączenie do dojazdu w przypadku służby pełnionej w godzinach 7.30-15.30. W ocenie skarżącego, skoro z przepisów ustawy wynika, że uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy przez organ w drodze decyzji. Zwrot kosztów powinien przybierać formę czynności materialno-technicznej. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Komendant Policji w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek sądu wzięcia z urzędu pod uwagę stwierdzonych naruszeń prawa, które nie zostały podniesione w skardze, zwłaszcza gdy ich charakter skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, a to skutkuje ich nieważnością, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] września 2012 r. o odmowie zwrotu G. D. kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od miesiąca listopada 2011 r. i nadal. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Stosownie do art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Powyższe wynika wprost z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, ponieważ w przepisie tym ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw, o których mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 93 ust. 1, zgodnie z którym każdy policjant, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, z mocy prawa jest uprawniony do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W przepisie tym posłużono się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, co oznacza, że kwestia zwrotu przedmiotowych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Realizacja obowiązku przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 401, z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 555/11, z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 554/11, z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 400/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 25/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 433/10). Z powyższego wywodu wynika, że Komendant Wojewódzki Policji zastosował formę decyzji administracyjnej do rozpoznania wniosku skarżącego w sytuacji, gdy nie miał do tego podstaw prawnych. Decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Identyczny błąd popełnił organ I instancji – Komendant Powiatowy Policji w P., należy zatem stwierdzić nieważność również i jego decyzji (art. 135 p.p.s.a.). W efekcie wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu aktów pozostaje nierozpoznany wniosek G. D. o przyznanie zwrotu kosztów dojazdu. Komendant Powiatowy Policji w P. powinien zatem ten wniosek rozpoznać jeszcze raz, tym razem stosując prawidłową formę prawną – czynności materialno-technicznej. Z uwagi na podstawę rozstrzygnięcia sądu – wadliwość formy rozstrzygnięcia sprawy przez organ, na tym etapie postępowania nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do zasadności żądań skarżącego odnośnie jego prawa do zwrotu kosztów dojazdu. Będzie to możliwe dopiero wówczas, gdy organ rozstrzygnie wniosek we właściwej formie prawnej. Na marginesie podnieść należy, że powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/09 został wydany w innym stanie faktycznym i prawnym i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. akt I OSK 1576/09 był równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, pomimo zgłoszonego w skardze wniosku, gdyż skarżący nie wykazał, aby poniósł koszty postępowania, które podlegałyby zwrotowi. Ze względu na przedmiot sprawy skarga korzystała z ustawowego zwolnienia z wpisu sądowego, skarżący nie wykazał aby poniósł jakieś inne koszty postępowania objęte zwrotem na podstawie art. 205 p.p.s.a. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie zawarł również w sentencji orzeczenia w przedmiocie wykonalności zaskarżonego aktu, na podstawie art. 152 p.p.s.a Ze względu na charakter zaskarżonego aktu – decyzja odmowna, a więc nie podlegająca wykonaniu – byłoby to bezprzedmiotowe.