I SA/Ol 126/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Piskozub, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant pomocnik sekretarza Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Gminy z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych Gminy raz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów lub osób do tego uprawnionych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Gminy na rzecz Wojewody kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego W dniu "[...]" . Rada Miejska w T. działając na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz.1591 ze zm.) w związku z art.59 ust.1 - 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U Nr 157, poz. 1240 ze zm.) podjęła uchwałę Nr "[...]"w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych Gminy T.oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów lub osób do tego uprawnionych. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia "[...]"r. (Dz. Urz. Nr 183, poz. 2708) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Pismem z dnia "[...]"r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na opisaną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w art.59 ust.2 ustawy o finansach publicznych nie pozostawia się organowi stanowiącemu żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie. W ramach upoważnienia ustawowego organ stanowiący gminy ma zatem obowiązek wydać przepisy normujące materię nim objętą. Zdaniem strony skarżącej w badanej uchwale nie uregulowano wszystkich zagadnień, wymienionych w art.59 ust.2 powołanej ustawy, a mianowicie nie ustalono warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną. Pominięcie przez radę gminy powyższych regulacji, stanowiących obligatoryjny element w podjętej uchwale, skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. W ocenie skarżącego Rada Miejska w T. nie wyczerpała zakresu przedmiotowego, określonego w wyżej powołanym przepisie, przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminy, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Na poparcie swojego stanowiska skarżący organ powołał wyrok WSA w Opolu z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Op 305/07 oraz WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 212/10. Nadto zdaniem strony skarżącej wątpliwości budzą poszczególne zapisy kwestionowanej uchwały: - w § 2 lit e uchwały Rada postanowiła, że jeżeli jest mowa o rozstrzygnięciu - rozumie się przez to: decyzję administracyjną, jednostronne oświadczenie woli organu uprawnionego lub umowę zawartą pomiędzy dłużnikiem, a organem uprawnionym w sprawie udzielenia ulgi. Skarżący podniósł, że art.59 ustawy o finansach publicznych dotyczy należności pieniężnych mających charakter cywilny, a zatem w świetle tego przepisu brak jest podstaw do wydawania decyzji administracyjnych, - w § 3 uchwały Rada określiła przesłanki umożliwiające umorzenie należności z urzędu w całości, natomiast w § 4 ust.1 - przesłanki umożliwiające na wniosek dłużnika zastosowania ulg określonych w punktach od 1 do 3. Zdaniem skarżącego określone w powyższych przepisach uchwały przesłanki wykraczają poza upoważnienie wynikające z art.59 ust.2 ustawy o finansach publicznych. Podkreślono, iż treść ustawowego upoważnienia zawartego w ww. przepisie nie przewiduje kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aby w drodze aktu prawa miejscowego w jakikolwiek sposób określać, uściślać, czy rozwijać przesłanki przyznawania tych ulg. W ramach upoważnienia zawartego w tym przepisie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany został do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust.1, warunków dopuszczalności pomocy publicznej, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu lub osoby uprawnionej do udzielania tych ulg. W ocenie strony skarżącej Rada Miejska w T., w świetle art.59 ust.3 cytowanej ustawy winna wskazać jedynie, które z okoliczności określonych w art.56 ust.1 ustawy o finansach publicznych uzasadniają stosowanie ulg z urzędu, nie zaś, jak to uczyniła w kwestionowanej uchwale - w § 3 - określać przypadki, w których należność może zostać umorzona z urzędu w całości, zmieniając jednocześnie częściowo katalog przypadków zawartych w art.56 ust.1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Gmina T. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, iż udzielanie osobom fizycznym ulg określonych w zaskarżonej uchwale nie stanowi pomocy publicznej, a tym samym nie było podstaw do umieszczania w tej uchwale zapisów dotyczących warunków dopuszczalności pomocy publicznej. Dodano, że Rada Miejska w T.w zaskarżonej uchwale ustaliła szczegółowe zasady, sposób i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przysługujących Gminie T. oraz jednostkom podległym od osób fizycznych, natomiast nie unormowała tych zagadnień w odniesieniu do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, ponieważ w odniesieniu do tej kategorii podmiotów planowała podjęcie drugiej i odrębnej uchwały. Wskazano również, że zgodnie z regulacją zawartą w art.7 ust.3 ustawy o postępowaniu w sprawach pomocy publicznej (Dz. U. z 2007r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), w dniu 25 listopada 2011r., Burmistrz T. przesłał do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów projekt uchwały w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadający Gminie T. i jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organów lub osób uprawnionych do udzielenia ulg, celem wniesienia ewentualnych uwag lub zastrzeżeń do w/w uchwały. Zaznaczono, że do tego projektu uchwały organ monitorujący nie wniósł żadnych zastrzeżeń i miała ona zostać podjęta na najbliższej sesji Rady Miejskiej. Zdaniem Gminy odrębna uchwała Rady Miejskiej normująca zagadnienia zawarte w art.59 ust.2 ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej pozwoli na lepszą czytelność systemu prawnego niż wówczas gdyby w jednej uchwale umieszczono zasady dotyczące tych trzech kategorii podmiotów. W ocenie Gminy w sprawie znajdzie zastosowanie §119 ust.2 w związku z §143 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Nawet przy przyjęciu, że jednym aktem prawnym Rada była zobowiązana do uregulowania zagadnień zawartych w art.59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych dotyczących wszystkich podmiotów jest to nieistotne naruszenie prawa, ponieważ istnieje możliwość uzupełnienia tej uchwały kolejną uchwałą. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2012r. Gmina T.wniosła o odrzucenie skargi, gdyż Wojewoda nie jest uprawniony do sprawowania nadzoru w zakresie zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art.86 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie spraw finansowych nadzór sprawuje Regionalna Izba Obrachunkowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium legalności. Według art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270, dalej jako p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art.3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały o określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr "[...]"Rady Miejskiej w T. z dnia "[...]". w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych Gminy T. oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów lub osób do tego uprawnionych. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi jako wniesionej przez nieuprawniony organ, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. W myśl art.93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym organowi nadzoru przysługuje prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy – nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie. Przepis ten obejmuje wszelkie uchwały i zarządzenia organów gminy sprzeczne z prawem, nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym Wojewoda był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 lutego 2011r., sygn. akt I SA/Go 1291/10, publ. CBOIS). W tym zakresie zwrócić należy również uwagę na wyrok z dnia 25 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 1917/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził: "(...) W doktrynie wskazuje się, że jedną z podstawowych funkcji nadzoru nad działalnością gminną, obok funkcji ochronnej i wpierającej, jest strzeżenie prawa (zob. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod. red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 85), co uzewnętrznia się w czuwaniu przez organ nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa przez organy nadzorowane. Zgodnie bowiem z treścią art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (legalności). Nadzór ten obejmujący wszystkie aspekty funkcjonowania gminnego samorządu terytorialnego sprawowany jest za pomocą zróżnicowanych pod względem charakteru prawnego instytucji prawnych. Jedną z nich w myśl art. 91 ust. 1 omawianej ustawy jest stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Zastosowanie tego środka nadzorczego o charakterze korygującym odbywa się w drodze wydania aktu określonego przez ustawodawcę mianem rozstrzygnięcia nadzorczego. Należy zwrócić uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie pojawiają się pewne rozbieżności co do zakresu przedmiotowego rozstrzygnięć nadzorczych, a konkretnie co do kwestii, czy zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy, bez względu na ich charakter prawny i treść. (...) Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w świetle przepisów art. 85 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kryterium oceny legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, Lex nr 320891). (...) Organ nadzorczy otrzymując w trybie art. 90 ust. 1 przedmiotową uchwałę zobowiązany był do dokonania kontroli jej legalności pod względem zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z przepisami kodeksu cywilnego oraz kodeksu spółek handlowych. Ze wskazanych wyżej przyczyn błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku umocowania Wojewody Małopolskiego do dokonania oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały." (publ. CBOIS). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Jak wynika z kontrolowanej uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art.59 ust.1, 2 i 3 ustawy o finansach publicznych. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia "[...]". i weszła w życie. Na wstępie przytoczyć należy brzmienie § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej jako ZTP), wedle którego do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7 tego rozporządzenia. Powyższe oznacza, że w ramach konstruowania aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych, między innymi przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, znajdują zastosowanie przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia w zakresie zakreślonym w powołanym § 143. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, nie może zatem: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodna z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały bądź całej uchwały. W świetle art.91 ust.1 zdanie pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art.91 ust.1 ww. ustawy obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w Zasadach techniki prawodawczej będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie tym zasadom zostanie zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł, których nakaz przestrzegania jest uznawany za element konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOIS). Jednym z kanonów techniki prawodawczej jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Z kolei zgodnie z § 118 w związku z § 143 ZTP, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 22września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 607/11, publ. CBOIS). Unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko ww. przepisy ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego (takich zwłaszcza jak statuty, czy regulaminy), innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (podkreśla to S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 32 i 239). Inny jeszcze kanon techniki prawodawczej został wyrażony w § 149 ZTP, zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego, nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zakaz ten wynika z konstytucyjnej zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, a jego nieprzestrzeganie prowadziłoby do nieuzasadnionej, pozbawionej ustawowej podstawy, zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa (por. M. Kokoszczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, s. 485). Wracając do przepisu zawierającego delegację do wydania zaskarżonej uchwały, czyli art.59 ust.2 ustawy o finansach publicznych, wskazać należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony został do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust.1, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu lub osoby do udzielania tych ulg. Na mocy przytoczonego przepisu rada gminy stanowi zatem o zasadach i trybie udzielania ulg od należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jednostkom podległym. Zgodnie z art.59 ust.1 ustawy o finansach publicznych, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust.4. W ocenie Sądu, Rada Miejska w T. nie dopełniła ustawowego obowiązku wynikającego z dyspozycji art.59 ust.2 ustawy o finansach publicznych i nie określiła w niniejszej uchwale rodzaju pomocy publicznej, z którą będą utożsamiane ulgi, ani warunków dopuszczalności udzielania ulg, jako pomocy publicznej. Powołany przepis obligował natomiast Radę do kompleksowego uregulowania wszystkich jej postanowień. W rozpoznanej sprawie § 119 ust.2 ZTP - zgodnie z którym jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie - nie znajduje zastosowania. Z brzmienia art.59 ust.2 ustawy o finansach publicznych wynika bowiem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma określić szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg w jednym akcie, który będzie normował opisane zagadnienia kompleksowo i szczegółowo, w odniesieniu do wszystkich podmiotów, a nie tylko osób fizycznych, jak wskazano w § 1 zaskarżonej uchwały. Delegacja zawarta w ww. przepisie nie przekazuje do uregulowania spraw, których zakres tematyczny jest rozłączny - uchwała ma określić zasady, sposób i tryb udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych. Tym samym niewypełnienie przez Radę Miejską w T. w sposób kompleksowy dyspozycji art.59 ust.2 w/w ustawy stanowi o wybiórczym i cząstkowym uregulowaniu zakresu uchwały, co jest niedopuszczalne i sprzeczne z prawem, w szczególności z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi oraz zasadami techniki prawodawczej. Za zasadny należało uznać także zarzut skargi, iż Rada Miejska stanowiąc w § 2 lit.e uchwały definicję rozstrzygnięcia, wskazała, iż jest nim m.in. decyzja administracyjna. Zauważyć w tym miejscu należy, iż w art.59 ust.1 ustawy o finansach publicznych wyraźnie wskazano, że ulgi w postaci umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty dotyczą wyłącznie zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym. W związku z powyższym zastosowanie znajdują tutaj przepisy prawa cywilnego. Wymaga to zakwalifikowania każdej z ulg do konkretnych podstaw prawnych wynikających z Kodeksu Cywilnego. Zastrzeżenie dla ulg formy decyzji administracyjnej, jest nieprawidłowe. Rozstrzygnięcie w tej formie dotyczyć bowiem może tylko należności publicznoprawnych. Za istotne naruszenie prawa uznać należy również, wskazanie w § 3 pkt 2 i 5 uchwały przesłanek umorzenia z urzędu należności w całości. Zgodnie z art.59 ust.3 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust.1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art.56 ust.1. W przepisie tym ustawodawca przewidział pięć przesłanek umożliwiających umorzenie w całości należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawnych. Wyliczenie przesłanek jest wyczerpujące. Rada nie mogła zatem w uchwale ustanowić innych, nieznanych ustawie, przesłanek umorzenia należności z urzędu. W art.59 ust.3 ustawy o finansach publicznych wyraźnie odwołano się do okoliczności wymienionych w ww. przepisie i wyłącznie te okoliczności mogły być podstawą stosowania ulg z urzędu. Sprzeczne z prawem jest nadto wskazanie w § 4 ust.1 uchwały innych niż wymienionych w ustawie przesłanek stosowania ulg w spłacie należności na wniosek dłużnika. W art.59 ust.1 ustawy o finansach publicznych określono, że należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym. W uchwale natomiast Rada określiła, że ulgi w spłacie należności mogą być stosowane na wniosek dłużnika "w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Gminy T.". Opisane działania stanowią wykroczenie poza przekazaną Radzie kompetencję prawotwórczą i istotną modyfikację przepisów ustawy. Sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób wyraźnie wykraczający poza delegację ustawową. Działania takie muszą zatem zostać uznane za niedopuszczalne. W myśl powołanego już wcześniej art.94 Konstytucji akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Z tych wszystkich przyczyn, uchwale Nr "[...]"Rady Miejskiej w T. z dnia "[...]"., należy postawić zarzut, iż istotnie narusza prawo, bowiem nie wykonuje w całości upoważnienia ustawowego określonego w art. 59 ust.2 ustawy o finansach publicznych, a ponadto zawiera regulacje sprzeczne z ustawą. Takie stanowisko skutkuje uznaniem, iż badana uchwała, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna w świetle art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku zostało oparte na przepisie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 162, poz. 1349 ze zm.).