I SA/Ol 352/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 listopada do 30 listopada 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z "[...]" Decyzją z "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako: "Zakład", "ZUS"), działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawy COVID-19"), odmówił Spółce A (dalej jako: "strona", "skarżąca", "Spółka") prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu ZUS podniósł, że we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach RDZ-B6 skarżąca wskazała, że na dzień 30 września 2020 r. prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A – restauracje i inne placówki gastronomiczne. Według ustaleń organu na podstawie danych GUS, wnioskodawca zgłosił jako rodzaj przeważającej działalności kod PKD 03.12.Z – rybołówstwo w wodach śródlądowych, który nie uprawniał do zwolnienia z opłacania składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka podniosła, że osiąga dochody z działalności gastronomicznej, rolniczej i usługowej (wynajem miejsc noclegowych i sprzętu rekreacyjnego), przy czym sprzedaż usług gastronomicznych stanowi ok. 65% wszystkich przychodów w 2019 r. i 2020 r. Skarżąca dodała, że nie może dokonać zmiany kodu PKD w trakcie roku obrotowego, gdyż zmianę PKD można stwierdzić wyłącznie po zamknięciu okresu sprawozdawczego. Decyzją z "[...]" ZUS utrzymał w mocy decyzję z "[...]", wskazując, że we wniosku wykazano jako rodzaj przewarzającej działalności kod PKD 56.10.A, natomiast na podstawie danych GUS i KRS Zakład ustalił jako rodzaj przeważającej działalności kod PKD 03.12.Z, który nie uprawniał do zwolnienia z opłacania składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o uchylenie opisanej powyżej decyzji w całości i orzeczenie o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów ("Struktura przychodów Spółki w roku 2020", "Zestawienie obrotów i sald" i 9 decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych), a także dowodu z zeznań Dyrektora Spółki P. S. na okoliczność istnienia przesłanek do zwolnienia Spółki od składek ZUS oraz prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej o kodzie PKD 56.10.A: "Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne". W uzasadnieniu Spółka wskazała, że prowadzi działalność w bardzo szerokim obszarze działalności. Przedmiotem aktywności gospodarczej jest przede wszystkim działalność gastronomiczna, rolnicza, a także usługowa (wynajem miejsc noclegowych i sprzętu rekreacyjnego), które były i są narażone na rzeczywisty, drastyczny spadek obrotów. Zaskarżona decyzja mija się z celem ustawy, mocą której zwolniono z obowiązków zapłaty składek przedsiębiorców szczególnie dotkniętych tzw. lock-downem z powodu pandemii SARS-Cov2. Dotyczy to m.in. Spółki, która generuje niemal ⅔ zysku z gastronomii. Warunek formalny zapisany w ustawie traktowany jako jedyna podstawa do udzielenia zwolnienia, bez zbadania rzeczywistego stanu rzeczy, powoduje nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych, które odczuwają bardzo dolegliwie skutki epidemii i są wykluczane z udzielania pomocy publicznej tylko ze względu na treść sformalizowanego wpisu. W ocenie strony, kody PKD określające przedmiot działalności nie mają decydującego znaczenia. Na potwierdzenie tego stanowiska strona powołała orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej z 21 sierpnia 2008 r., znak KIO/UZP 815/08, oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt AUa 17/20). Wskazała, że w kwestii tej wypowiadał się także Sąd Najwyższy, który ocenił, że w razie rozbieżności między faktyczną działalnością a działalnością uwzględnioną w rejestrze, jedyny zarzut, jaki można postawić płatnikowi to niezgodność ze stanem faktycznym danych dla celów statystycznych. Strona dodała, że klasyfikacja PKD 2007 wprowadzona została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251, poz. 1885), które potwierdza, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. Jednostka może zmieniać działalność główną jednorazowo lub stopniowo w ciągu pewnego okresu czasu. Jednakże aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności, zgodnie z którą nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. Strona wskazała, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że już w 2019 r. sprzedaż usług gastronomicznych stanowiła ok. 55% ogółu przychodów działalności, podobnie jak w 2020 r. Przychody z działalności gastronomicznej stanowią przeważającą działalność gospodarczą Spółki za ostatnie dwa lata obrachunkowe. Ponadto w czasie trwania roku obrotowego, który jest równy kalendarzowemu, Spółka nie ma możliwości dokonania zmian PKD. Tego typu zmiany można tylko i wyłącznie stwierdzić po zamknięciu okresu sprawozdawczego. W odpowiedzi na skargę ZUS, wnosząc o jej oddalenie, podniósł, że przepisy prawa jednoznacznie wskazują sposób ustalenia przeważającej działalności przedsiębiorcy, dlatego nie ma podstaw do weryfikacji danych ujawnionych w rejestrze REGON. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zauważenia na wstępie wymaga, że choć skarga została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zresztą zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji), to właściwym do jej rozpoznania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, co wynika z § 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1773). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a. W związku z powyższym w odniesieniu do sformułowanego w skardze wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek, wskazać należy, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, ma obowiązek wydać stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. W zaskarżonej decyzji Zakład, po przytoczeniu podstaw prawnych decyzji, tj.: art. 31zq ust. 7 oraz art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19, wskazał, że według danych GUS przeważającym rodzajem prowadzonej przez skarżącej działalności gospodarczej była działalność oznaczona kodem PKD 03.12.Z, a nie kodem PKD 56.10.A, co implikowało wniosek, że skarżącej nie przysługiwało prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Skarżąca wskazała natomiast, że organ niezasadnie oparł się na wskazanym w GUS i KRS przeważającym PKD prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż jej przeważającą działalnością była działalność oznaczona kodem 56.10.A, co daje uprawnienie do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Według skarżącej, o tym, jaka jest przeważająca działalność, powinna decydować rzeczywiście prowadzona działalność. Mając na uwadze tak zarysowany spór, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Na podstawie zaś art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. W myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo zredagowaną sentencję po której następuje uzasadnienie. W uzasadnieniu zacytowano treść przepisu art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, a następnie sformułowano stwierdzenie, że na podstawie danych GUS i KRS Zakład ustalił jako rodzaj przeważającej działalności Spółki kod PKD 03.12.Z, który nie uprawniał do zwolnienia z opłacania składek. Podobnie skonstruowane zostało uzasadnienie decyzji ZUS z "[...]". Taki sposób uzasadnienia, w ocenie Sądu, nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. W szczególności organ całkowicie pominął twierdzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że strona osiąga m.in. dochody z działalności gastronomicznej, które stanowią ok. 65% wszystkich przychodów w 2019 r. i 2020 r. Organ przedwcześnie przyjął, że skarżąca podlegała wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że strona spełniała kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według PKD wskazanych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. Skład orzekający akceptuje i uznaje za własne stanowisko przedstawione w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym istotne jest ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) wnioskodawca faktycznie prowadził we wskazanej przez ustawodawcę dacie, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności gospodarczej figurował w tej dacie w rejestrze REGON. Stanowisko to podzieliły m.in.: WSA w Szczecinie w wyroku z 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 955/20, WSA w Rzeszowie w wyrokach: z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 255/21 i I SA/Rz 214/21, WSA w Białymstoku w wyrokach: z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 140/21, z 5 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 171/21, WSA w Lublinie z 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 162/21, WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 210/21, WSA w Warszawie w wyrokach: z 14 maja 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 385/21, z 25 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1178/21, WSA w Bydgoszczy w wyrokach z 25 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 194/21 i I SA/Bd 195/21, WSA w Olsztynie w wyroku z 26 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 259/21, WSA w Opolu w wyroku z 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Op 96/21 (orzeczenia opublikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inne rozumienie pojęcia "przeważającej działalności" mogłoby powodować, że pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w art. 31zo ustawy COVID-19 (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek), mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej na dzień założenia wniosku, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że właściwe zdefiniowanie pojęcia "przeważającej działalności" oraz dokonanie wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19 ma doniosłe znaczenie w kontekście celów Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii COVID-19 faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także danie jej impulsu inwestycyjnego (https://www.gov.pl/web/tarczaantykryzysowa). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Odwołując się natomiast do literalnego brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, wskazać należy, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jako rodzaj przeważającej działalności...". Przesłanki materialnoprawne udzielenia wsparcia w postaci zwolnienia z opłacania składek zostały unormowane w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID. Wśród przesłanek tych nie uregulowano obowiązku legitymowania się przez wnioskodawcę odpowiednim wpisem w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r. W ocenie Sądu, art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 normuje nie materialnoprawną przesłankę zwolnienia z obowiązku opłacania składek, lecz środek dowodowy o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku (...) dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON"). Normując w szczególny sposób zakres postępowania dowodowego w analizowanej kategorii spraw, uwzględniono istnienie domniemania faktycznego zakładającego, że wpis w rejestrze REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Określenie przez samego przedsiębiorcę rodzaju przeważającej działalności gospodarczej powoduje istnienie domniemania faktycznego, że z datą wpisu działalność gospodarcza była prowadzona w oznaczonym zakresie. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne (wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06). Nie chodzi więc o niedopuszczalność korygowania wynikającego z rejestru czasokresu prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie, lecz o powiązanie takiej czynności z wynikami postępowania dowodowego. Podkreślenia wymaga, że rejestr REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze REGON. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem), ma charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05, Lex nr 257125; wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1010/13, Lex nr 1572566). Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Sam wpis do rejestru nie kreuje działalności per se. Nie tworzy on stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyrokach wydanych w sprawach, w których organ rentowy uzależniał stopę procentową składki na ubezpieczenie wypadkowe od uwidocznionego w rejestrze REGON rodzaju działalności w określonej dacie (wyroki SN: z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12, i 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15), oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach k.p.a. (art. 31zq ust. 7 i ust. 8 ustawy COVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zob. art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla Zakładu wiążące, ale przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny niż wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru REGON. Wbrew stanowisku organu, do żadnych innych wniosków nie uprawnia treść art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19. Przepis ten określa sposób kwalifikacji działalności płatnika dla potrzeb udzielania wsparcia w ramach Tarczy Antykryzysowej. Nie wyklucza jednakże możliwości wykazania przez płatnika składek, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu. Zdaniem Sądu, przepis art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania wsparcia przedsiębiorcom, ale nie stanowi on o istotnej modyfikacji procesu dowodowego unormowanego w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na gruncie k.p.a. nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony wszczynającej postępowanie administracyjne, ale Zakład przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Zakład powinien zatem przed wydaniem decyzji odmownej wskazać stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Wskazać przy tym należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009). Nawiązano w nim do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Zdaniem Sądu, pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, powinna być kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadziły określony rodzaj działalności gospodarczej, a nie tym, które legitymują się określonym rodzajem wpisu w rejestrze REGON, niezależnie od tego, czy działalność taką faktycznie prowadziły. Takie formalne ograniczenie nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową, jak również prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia. Wpis w rejestrze REGON nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku, które organ zupełnie pominął, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, w toku postępowania nie zbadano zakresu faktycznie prowadzonej przez skarżącą Spółkę działalności gospodarczej. Organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia, czy skarżąca prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A. Postępowanie dowodowe w sprawie ograniczono wyłącznie do sprawdzenia wpisu skarżącej w danych GUS i KRS. Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą. Wydano ją przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędna wykładnia przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19) oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (pominięcie art. 79a § 1 k.p.a.). Odnosząc się do wniosków dowodowych strony skarżącej, wskazać należy, że zgodnie z art. 106 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie obejmuje zatem dowodu z zeznań świadka, a ponadto jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W sytuacji, gdy zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z 25 września 2000 r., sygn. akt FSK 1/00). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż organ nie podjął się wyjaśnienia okoliczności związanych z wykazaną we wniosku skarżącą przeważającą działalnością gospodarczą. Ustalenie tej kwestii mające znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinno być dokonane przez organ w postępowaniu administracyjnym. Stąd również wnioskowane przez skarżącego dowody z dokumentów na etapie kontroli sądowoadministracyjnej nie mogły być przeprowadzone. Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu, w szczególności organ powiadomi stronę o przesłankach, które nie zostały spełnione lub wykazane, umożliwiając jej tym samym realizację inicjatywy dowodowej. Organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją z "[...]" na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.