I SA/Ol 370/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. I SA/Ol 370/21 Uzasadnienie M. K. (dalej: skarżący, wnioskodawca, przedsiębiorca, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z "[...]" odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 marca 2020r. do 31 maja 2020r. W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo jest przekazanie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r. wniosku o zwolnienie z opłacania składek w przypadku składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020r. do dnia 31 maja 2020r. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że nie odnotowano złożonego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek w dopuszczalnym terminie do 30 czerwca 2020r. W skardze do sądu skarżący zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że wniosku o zwolnienie z opłacania składek nie złożył podczas gdy dokonał wszelkich możliwych czynności tj. złożył wniosek we wrzutni ZUS, a ZUS nie był w stanie ustalić dlaczego wniosku nie posiada. W uzasadnieniu skargi wskazał, że od momentu ogłoszenia stanu epidemiologicznego zostały zamknięte placówki ZUS i nie było możliwości bezpośredniego kontaktu z płatnikami. Skarżący podkreślił, że nie było możliwości złożenia dokumentów za potwierdzeniem. W oddziale ZUS w P. wszelką korespondencje należało wrzucać do skrzynki korespondencyjnej. Potwierdzenie złożenia dokumentów było niemożliwe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 31zo ust. 1 ustawy kryzysowej "Na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych". Skarżący twierdzi i wskazuje dowody, że dniu 14.04.2020r. złożył osobiście wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że nie zarejestrował wpływu wniosku RDZ o zwolnienie z opłacania składek ZUS za okres marzec- maj 2020r. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W powołanym przepisie nie wskazano w sposób enumeratywny przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, niemniej przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. I GSK 1640/18, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I GSK 329/14). W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem tego aktu nie prowadzi postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W rozstrzygnięciu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. W rozpoznawanej sprawie ZUS rozstrzygnął sprawę merytorycznie mimo iż uznał, że wniosek nie wpłynął do organu. W takim przypadku brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania żądania zwolnienia z płacenia składek. Przy merytorycznym rozpoznaniu wniosku Organ winien zapoznać się z jego treścią. W postępowaniu administracyjnym ZUS rozstrzygnął sprawę merytorycznie, mimo że nie zapoznał się z treścią wniosku. Zaskarżoną decyzją ZUS odmówił skarżącemu uznania reklamacji w sprawie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Organ podał, że dokonał analizy zaewidencjonowanych dokumentów i stwierdził, że w przedmiotowym postepowaniu nie może dojść do zwolnienia z opłacania składek. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, powinno zatem zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., która znajduje rozwinięcie w art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zaskarżona decyzja tych kryteriów pod żadnym względem nie spełnia. W kontekście roli i znaczenia prawidłowego uzasadnienia decyzji wskazać należy również na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., (sygn. akt II SA/Wa 1245/08) Naczelny Są Administracyjny wskazał w przywoływanym wyroku, że: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy". Jasno wskazano zatem na korelacje uzasadnienia decyzji i zasady przekonywania z wynikająca z art. 8 § 1 k.p.a zasada pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Podkreślenia wymaga przy tym, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). Brak zatem wykazania, że ustalono istotne okoliczności faktyczne w odniesieniu do konkretnych przepisów prawa, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11). Należy również zauważyć, że "odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1198/16). W zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń strony, co więcej nie podjął żadnych starań do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Stwierdził jedynie, że nie odnotowano złożonego wniosku ignorując wskazywane praz stronę okoliczności. Konsekwencją powyższych zaniechań jest również naruszenie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Organ nie tylko nie omówił procesu dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie, ale z góry założył, że wniosek nie został złożony. Zaznaczenia wymaga zatem, że subsumpcja przepisów prawa materialnego może być dokonana po przedstawieniu stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił swojego stanowiska zarówno co do ustaleń faktycznych jak i prawnych. Nie przeprowadził postępowania co do wskazywanych okoliczności złożenia wniosku i zapewnień składanych przez pracownika ZUS, że wniosek będzie przekazany do rozpoznania mimo braku potwierdzenia jego złożenia. Wskazane wady czynią postępowanie organu jaskrawo sprzecznym z zasadami zaufania obywatela do organów administracji publicznej (art. 8 §1 k.p.a ) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a). W kontekście wykładni art. 8 k.p.a. wskazać należy, że wiodącą, wynikają z niej wartością jest działanie organów w sposób pozwalający na przekonanie stron i innych uczestników postępowania o jakości, profesjonalizmie i odpowiedzialności cechujących działania organów władzy publicznej. Zasada ta gwarantować ma obywatelom bezpieczeństwo prawne wynikające z przewidywalności działań organów (szerzej T. Majer, Zasada ogólna zaufania obywateli do władzy publicznej [w:] Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, red. P. Krzykowski, Olsztyn 2017r. s.84 i n.). Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Kognicja sądu administracyjnego, której przedmiotem jest kontrola legalności zaskarżonych decyzji, nie pozwala przy tym sądowi orzekającemu na dokonywanie samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, w tym – wobec poważnych niedostatków decyzji - na podstawie domysłów bądź przypuszczeń. Ustaleń tych dokonują określone organy, przy czym dokonane ustalenia muszą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym przez te organy materiale dowodowym oraz przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania i wyda decyzję zawierającą uzasadnienie spełniające wymogi przewidziane wskazanymi wyżej przepisami. Subsumpcja przepisów prawa materialnego może być dokonana po przedstawieniu stanu faktycznego. Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.