I SA/Ol 412/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015r. sprawy ze skargi Gminy na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, punktów przedszkolnych, szkół oddala skargę. Uchwałą z dnia 30 kwietnia 2015 r., nr 0102 -156/15 , Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej jako "RIO") stwierdziło nieważność § 1 pkt 4 Uchwały nr VII/42/2015 Rady Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XLII/235/2014 Rady Gminy Grunwald w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, punktom przedszkolnym, szkołom, prowadzonym na terenie Gminy Grunwald przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej powoływana jako "uchwała z dnia 31 marca 2015 r."). W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy Grunwald w §1 pkt 4 ww. uchwały postanowiła, że dodaje się § 5 ust. 2 w brzmieniu: Niepublicznym szkołom podstawowym prowadzącym oddziały przedszkolne przysługuje dotacja na każdego ucznia oddziału przedszkolnego w wysokości 100% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących, ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę podstawową poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Podano, że na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien jednoznacznie określić wysokość dotacji przysługującej z budżetu gminy, na ucznia niepełnosprawnego o wartości nie niższej niż wynika to z przepisów ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy Grunwald, używając w treści § 1 pkt 4 uchwały z dnia 31 marca 2015 r. określenia "w wysokości nie niższej niż" - w odniesieniu do dotacji przysługującej na ucznia niepełnosprawnego - wskazała jedynie dolną granicę wysokości dotacji przysługującej na niepełnosprawnego ucznia w niepublicznych przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego. Tym samym nie wypełniła obowiązków wynikających z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, a jedynie powtórzyła zapis ustawowy. W ocenie RIO stan taki narusza art. 90 ust. 2 b w związku z art. 14 a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 357 ze zm.) zgodnie, z którym dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dalej wskazano również, że z mocy art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827) wynika, że do dnia 31 sierpnia 2015 r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. Podkreślono, że w świetle art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego udzielając dotacji dla niepublicznego przedszkola, powinien jednoznacznie i precyzyjnie określić wysokość dotacji przysługującej z budżetu gminy, na ucznia niepełnosprawnego o wartości nie niższej niż wynika to z przepisów ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru stwierdził, , że organ gminy, wykonując kompetencję prawodawczą wynikającą z upoważnienia ustawowego, obowiązany jest ściśle działać w granicach tego upoważnienia. Nie ma uprawnień do regulowania tego, co uregulowano w ustawie, regulować kwestii ustawowych w sposób odmienny bądź wychodzić poza zakres upoważnienia ustawowego. Na powyższą uchwałę Gmina Grunwald, reprezentowana przez Wójta Gminy, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie: -przepisów prawa materialnego - art 51 i 58 ust 1 pkt 2 oraz 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) w związku z art. 44 ust 1 pkt 2 oraz art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), - prawa procesowego 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 91 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2015 r., nr 0102-156/15 poprzez niekompletne i niewyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności § 1 pkt 4 uchwały z dnia 31 marca 2015 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nadzoru nie wskazał w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej uchwały odpowiednio istotnych okoliczności i podstaw prawnych świadczących o wadliwości uchwały z dnia 31 marca 2014 r. Zdaniem skarżącego zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego jest obowiązkiem organu nadzoru wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co potwierdza m.in. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 623/14, stanowiący, że celem uzasadnienia jest uzyskanie albo wzmocnienie uznania dla dokonanego już rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią ww. wyroku sporządzenie uzasadnienia wymusza na organie nadzoru proces samokontroli, przez uświadomienie konieczności sformułowania motywów ; umożliwia kontrolę stosowania prawa; ma znaczenie procesowe - jego brak przesadza o wadliwości rozstrzygnięcia; ma znaczenie materialne- konkretyzuje (wyjaśnia znaczenie) normy prawa materialnego; ma wreszcie istotne znaczenie społeczne dla wspólnoty lokalnej, której kwestionowana uchwala (zarządzenie) dotyczy. Zdaniem skarżącego sąd w ww. wyroku wskazał również, że zarówno rozstrzygnięcia nadzorcze (sentencja i uzasadnienie), jak i kontrolowane nimi uchwały publikowane są w dzienniku urzędowym województwa, a zatem dostępne są do wglądu dla nieograniczonej liczby osób. W ocenie skarżącego z powyższych przytoczonych interpretacji jednoznacznie wynika, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w uzasadnieniu skarżonej uchwały powinno wskazać w sposób wyczerpujący i kompletny okoliczności faktyczne i prawne świadczące o wadliwości uchwały z dnia 31 marca 2015 r. ze względu na naruszenie art. 51 i 58 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku w związku z art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przy jej podejmowaniu. Uchwałą nr 0120-203/15 z dnia 15 czerwca 2015 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po dokonaniu oceny zaskarżonej skargą uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzić należało, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( (jednolity tekst Dz. U. z 2012 r., poz.270), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", czyli w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, jest, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodny z prawem. Odnosząc powyższą uwagę do sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, należy wskazać, że sąd administracyjny zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na uwadze, że organ nadzoru, z założenia stojący na straży przestrzegania prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, formułując treść rozstrzygnięcia nadzorczego powinien wskazać jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Organ nadzoru, dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Wyjaśnienie w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591, ze zm., dalej: "u.s.g.") rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu przede wszystkim art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Kolegium RIO spełnia wymogi, o których mowa w art.91 ust. 3 u.s.g. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała zaliczana jest do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego - art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138). W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19). Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Rada Gminy Grunwald w § 1 pkt 4 ww. uchwały postanowiła, że dodaje się w § 5 ust. 2 w brzmieniu: Niepublicznym szkołom podstawowym prowadzącym oddziały przedszkolne przysługuje dotacja na każdego ucznia oddziału przedszkolnego w wysokości 100% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących, ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę podstawową poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Zgodnie natomiast z treścią art. 90 ust.2b ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. W związku z tym zdaniem Sądu, organ nadzoru prawidłowo uznał, że Rada Gminy używając w treści § 1 pkt 4 przedmiotowej uchwały z 31 marca 2015 r., określenia "w wysokości nie niższej niż" - w odniesieniu do dotacji przysługującej na ucznia niepełnosprawnego - wskazała jedynie dolną granicę wysokości dotacji przysługującej na niepełnosprawnego ucznia w niepublicznych przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego i nie wypełniła obowiązków wynikających z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, a jedynie powtórzyła zapis ustawowy. Taka konstrukcja normy powoduje jej nieostrość, a co za tym idzie przyznana dotacja w wysokości 100% nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę (...), jak i dotacja w wysokości chociażby 120% kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę (...) spełniać będzie dyspozycję zapisu uchwały. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia norm kompetencyjnych przez organ stanowiący samorządu terytorialnego. Rada Gminy udzielając dotacji dla niepublicznego przedszkola, powinna jednoznacznie i precyzyjnie określić wysokość dotacji przysługującej z budżetu gminy, na ucznia niepełnosprawnego. Zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia wymienionych w skardze art. 51 ust. 1 i art. 58 ust. 1u.s.g., zgodnie z którymi gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy, a uchwały i zarządzenia gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła z których zobowiązania te zostaną pokryte oraz art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) zgodnie z którym, wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Powołane przepisy nie miały zastosowania przy badaniu zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Kolegium RIO badało przedmiotową uchwałę z dnia 31 marca 2015 r. pod względem zgodności z prawem oceniając jej postanowienia na podstawie przepisów wyznaczających kompetencje do jej podjęcia, podstawy prawnej jej podjęcia, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę jej podjęcia. W wyniku badania organ nadzoru stwierdził jedynie, że sprzeczny z prawem jest § 1 pkt 4 przedmiotowej uchwały, wobec czego uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego wskazało postawy faktyczne i prawne oraz istotne okoliczności i podstawy prawne świadczące o wadliwości przedmiotowej uchwały - w zakresie stwierdzonej nieprawidłowości. Podkreślić należy, że badając pod względem zgodności z prawem uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i stwierdzając nieważność tej uchwały w części, nie odnosi się w rozstrzygnięciu nadzorczym - zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu - do tych części uchwały, które uznało za zgodne z prawem. W ocenie Sądu opisane uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa i skutkować muszą, jak słusznie przyjął organ nadzoru, stwierdzeniem nieważności uchwały w części w niej wskazanej, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.. Zgodnie bowiem z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie judykaturze, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Także w doktrynie do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.