I SA/Ol 421/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Janowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska, sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Weronika Ćwiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 lipca 2025 r., nr SKO.53.626.2025 w przedmiocie zwrotu dotacji za 2020r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie decyzją z 30 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako SKO, Kolegium) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Olsztyna (dalej jako Prezydent) z 29 sierpnia 2023 r. w sprawie określenia do zwrotu dotacji za 2020 r. wykorzystanej przez Stowarzyszenie A. z siedzibą w O. (dalej jako Stowarzyszenie, skarżący, strona) niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 780.794,43 zł, i określiło do zwrotu dotację za 2020 r. wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej wysokości 733.763,33 zł. Na wskazaną sumę składają się kwoty: 1) 263.853,33 zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy [...] tj. od 15 grudnia 2020 r. z przeznaczeniem na bieżącą działalność Środowiskowego Domu Samopomocy (dalej jako ŚDS) B., 2) 470.000 zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy [...], tj. od 17 sierpnia 2020 r. z przeznaczeniem na wykonanie prac remontowych w budynku ŚDS B. Kolegium powołało wyrok WSA w Olsztynie z 20 lutego 2025 r., I SA/Ol 305/24, o uchyleniu decyzji z 24 czerwca 2024 r., którą SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 29 sierpnia 2023 r. W ocenie organu odwoławczego Prezydent prawidłowo uznał większość zakwestionowanych wydatków poniesionych ze środków udzielonej w 2020 r. dotacji za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem – na działalność bieżącą ŚDS B. (wymienione w 25 punktach na str. 4-6 zaskarżonej decyzji) oraz na wykonanie prac remontowych w budynku ŚDS B., do czego też odniósł się Sąd w powyższym wyroku I SA/Ol 305/24. Rozpoznając sprawę po raz drugi, po ponownej analizie materiału dowodowego w sprawie, Kolegium w decyzji z 30 lipca 2025 r. uznało argumentację odwołania odnośnie niektórych zakwestionowanych wydatków, które zakwestionował również Sąd w wyroku I SA/Ol 305/24. W efekcie orzeczono o zwrocie kwot przeznaczonych z dotacji na ich zrefundowanie z uwagi na wypełnienie normy art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (w skrócie: u.f.p.) – dotacja została wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Do tych wydatków należały: - zbiorczo: (1) kwota 31.785,25 zł z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne od wynagrodzenia za grudzień 2019 r.; (2) kwota 8.670 zł z tytułu podatku od osób fizycznych PIT-4 od wynagrodzeń za listopad-grudzień 2019 r.; (3) kwota 3.823,55 zł z tytułu naliczenia pracownikowi w 2020 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jeśli rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło 31 grudnia 2019 r. (4) kwota 340 zł z tytułu wypłaty pracownikowi 5 lutego 2020 r. dodatku stażowego za miesiąc grudzień 2019 r.; (5) kwota 340 zł z tytułu wypłaty pracownikowi 5 lutego 2020 r. dodatku stażowego za miesiąc grudzień 2019 r. – z uwagi na możliwość wydatkowania w niektórych przypadkach dotacji przyznanej w 2020 r. na wydatki poniesione na przełomie roku (w grudniu 2019 r.), gdzie utrudnione byłoby ich pokrycie z dotacji przyznanej za rok poprzedni, czyli na 2019 r. Nie było wolą ustawodawcy sztywne narzucanie podmiotowi dotowanemu dokonywania wydatków tylko do 31 grudnia danego roku, ale raczej próba narzucenia pewnej ogólnej dyscypliny wydatkowania. Nie wyklucza możliwości sfinansowania z dotacji zapłacenie w styczniu składek należnych za grudzień poprzedniego roku. W ocenie Kolegium powyższe stanowisko znajduje również odniesienie do wydatku przeznaczonego na podatek od osób fizycznych PIT-4 od wynagrodzeń za grudzień 2019 r. Co do zasady dotyczy to także kwot z tytułu wypłaty pracownikom dodatku stażowego za miesiąc grudzień 2019 r. oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jeśli rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło 31 grudnia 2019 r. Odpowiednio składki ZUS za grudzień danego roku płatne są w terminie do 15 dnia następnego miesiąca (art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – Dz.U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.). Podobna zasada dotyczy również podatku od osób fizycznych PIT-4 od wynagrodzeń za grudzień danego roku, który jest płatny w styczniu następnego roku (art. 31 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych); - wydatek z tytułu faktury z 6 marca 2020 r. nr [...] na kwotę 1.982,30 zł, opłaconej w dwóch ratach: 2 kwietnia 2020 r. oraz 4 maja 2020 r., dotyczącej rozbudowy systemu [...] (system wspomagający zarządzanie przedsiębiorstwem, przeznaczony dla firm handlowych, usługowych i produkcyjnych oraz biur rachunkowych). Na etapie po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego organ odwoławczy nie zakwestionował, że wydatek ten w części służył również obsłudze ŚDS i jego działalności. Nie był zatem wydatkiem w całości niekwalifikowalnym i mógł on być pokryty z dotacji w tej części, która służy obsłudze ŚDS. Skoro organ nie jest w stanie ustalić w jakiej części było możliwe wydatkowanie i pokrycie tego wydatku z przyznanej dotacji uznano, że wydatek ten był w całości kwalifikowalny. Tym samym SKO uznało zasadność zarzutu odwołania co do naruszenia art. 252 ust. 1 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dotacja ww. zakresie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza, że środki uzyskane z dotacji zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. W odniesieniu do pozostałych wydatków Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w decyzji z 24 czerwca 2024 r., którego prawidłowość została uznana przez WSA w Olsztynie w wyroku z 20 lutego 2025 r., I SA/Ol 305/24. Organ odwoławczy jeszcze raz przedstawił je w decyzji z 30 lipca 2025 r. w grupie wydatków wymienionych w pkt I: wydatki z dotacji przekazanej w 2020 r. na działalność bieżącą ŚDS B. oraz w pkt II: wydatki z dotacji przekazanej w 2020 r. z przeznaczeniem na wykonanie prac remontowych w budynku ŚDS B. W skardze do Sądu na decyzję SKO z 30 lipca 2025 r., strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 232 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania i pominięcie w dokonanej ocenie okoliczności, że ogłoszony na terenie kraju stan epidemii, jako zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa, odpowiada opisanemu w art. 232 Konstytucji RP stanowi klęski żywiołowej, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu wykonanie umowy o dotację zawartej w 2019 r. w terminach w niej określonych; 2) art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), dalej jako ustawa COVID-19, poprzez brak uwzględnienia przez organ ograniczeń związanych z wydatkowaniem przyznanej dotacji wynikających z pandemii COVID-19 oraz ogłoszonych w związku z tym faktem stanów nadzwyczajnych: zagrożenia epidemiologicznego oraz stanem epidemii, które miały bezpośredni wpływ na możliwość wydatkowania dotacji w okresie od 2 stycznia do 31 grudnia 2020 r.; 3) art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że dotacje nie zostały wykorzystane zgodnie z umową mimo, że wykorzystanie dotacji w stanie nadzwyczajnym nie było możliwe w terminie i na zasadach określonych umową, co powinno mieć wpływ na ocenę prawidłowości ich wykorzystania; 4) art. 357[1] § 1 k.c. poprzez nieuwzględnienie przez organy okoliczności nadzwyczajnych, niezależnych od stron i którym strony nie mogły zapobiec, to jest pandemii COVID-19 oraz wprowadzonych w związku z tym faktem stanów: zagrożenia epidemicznego oraz epidemii ograniczających prawa i wolności konstytucyjne; a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 5) art. 7 oraz art. 7a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.) poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści norm prawnych, to jest art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID oraz art. 251 ust. 4 na korzyść strony; 6) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasad dwuinstancyjności i braku rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch różnych instancji, w sytuacji gdy Prezydent skopiował przeważającą część protokołu kontroli (praktycznie bez żadnego wkładu własnego i dokonania w trakcie wszczętego postępowania zwrotowego analizy i sprawdzenia poczynionych podczas kontroli ustaleń), która dotyczyła wydatków poniesionych niezgodnie z przeznaczeniem, 7) art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji określającej zwrot dotacji na dzień jej wydania faktu, że Stowarzyszenie zwróciło Gminie [...] 11 października 2024 r. łączną kwotę 1.129.146,72 zł tytułem zwrotu dotacji za 2020 r., 8) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony w zakresie wydatków objętych zwrotem, 9) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania biegłego celem określenia wpływu ogłoszonego 13 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego na terytorium RP, a następnie 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terytorium RP na termin wykonania prac remontowych w budynku ŚDS B., 10) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji w części, co do kwoty 47.031,10 zł, co prowadzi do luki w wydanym rozstrzygnięci wobec przedmiotu postępowania, 11) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania mimo, że w sprawie zaistniała podstawa do przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części (powołanie biegłego), a co za tym idzie potrzeba uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako bezsporne wskazano w skardze, że prace remontowe objęte dotacją, nie zostały zrealizowane w 2020 r., lecz dopiero w 2021 r. Strona tego nie zakwestionowała, ale podniosła, że z uwagi na stan epidemii oraz ograniczenia z nim związane nie była w stanie zakończyć prac budowalnych w terminie określonym w umowie oraz złożonym przez siebie oświadczeniu. W tym zakresie autor skargi przedstawił obszerną argumentację akcentując, że ograny obu instancji w ogóle nie wzięły pod uwagę faktów znanych im z urzędu, że brak realizacji robót budowlanych, polegających na remoncie budynku w terminie określonym umową: 31 grudnia 2020 r., spowodowany był ograniczeniami związanymi najpierw z wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii na terenie RP. Specyfika sektora budowlanego powoduje, że praca zdalna jest znacznie utrudniona ze względu na wymóg obecności na miejscu budowy wszystkich zaangażowanych członków projektu. W trakcie pandemii sytuacja na rynku zdecydowanie się pogorszyła, miało to wpływ na dostępność materiałów i podwykonawców, wzrosły koszty realizacji projektów. Wstąpiło także wydłużenie procedur urzędowych i podejmowania decyzji. Jak podniesiono w skardze, wpływ epidemii wirusa SARS-CoV-2 na opóźnienia prac budowlanych jest bezsporny, ale do jego szczegółowego ustalenia w konkretnej sprawie wymagana jest wiedza specjalna. Z tych też względów Prezydent obowiązany był do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego lub zespołu biegłych w przedmiocie obliczenia wpływu pandemii na termin wykonania robót budowlanych (remontowych). W odniesieniu do kwoty 16.184,89 zł z zakwestionowanych 56.664,14 zł wynikającej z zadań/czynności zrealizowanych w 2019 r., tj. niedotyczących okresu dotowanego, tj. 2020 r. (powołano w skardze pkt 1-15 i 18-24 tabeli, s. 28-29 decyzji Prezydenta) podniesiono, że data wystawienia faktury lub rachunku nie przesądza o fakcie, że dokument ten dotyczy zadań lub czynności zrealizowanych w 2019 r. Natomiast zadania Stowarzyszenia będące przedmiotem dotacji realizowane są w sposób ciągły – jest to usługa o charakterze ciągłym i upływ pewnego czasu nie pozwala na uznanie usługi za wykonaną pomimo jej dalszego świadczenia. Na potwierdzenie powyższego powołano wyroki NSA z 16 maja 2012 r., II FSK 2086/10 i z 17 kwietnia 2012 r., I FSK 935/11. Wskazując na część zakwestionowanych wydatków powtórzono na str. 11-16 skargi argumentację przedstawioną przez Sąd w wyroku WSA w Olsztynie z 20 lutego 2025 r., I SA/Ol 305/25. Wśród tych wydatków skarżący odniósł się do kwot: - 37.554 zł, która stanowi różnicę pomiędzy kwotą wynikającą z faktur wystawionych przez Spółdzielnię Socjalną z tytułu świadczenia usług porządkowo-konserwatorskich i gastronomicznych a sumą kwot przekazanych ze środków dotacji na rachunek tej Spółdzielni – odmiennie niż to uznało SKO skarżący ocenił, że wydatek ten jest możliwy do identyfikacji; - 14.199,60 zł za usługi gastronomiczne i hotelarskie – skarżący połączył ten wydatek z obowiązkiem pracodawcy zaspokajania potrzeb bytowych, socjalnych i kulturalnych pracowników z powołaniem art. 16 i art. 94 pkt 8 Kodeksu pracy; - 10.817,38 zł dotyczącej zakupu pieczywa (pkt 1-5 tabeli w decyzji organu pierwszej instancji) – w stanie epidemii, kiedy nie sposób było przewidzieć dalszego rozwoju sytuacji, w tym przerwania łańcuchów dostaw; - 4.494,02 zł za zakupy w okresie zamknięcia ŚDS w związku z epidemią spowodowaną COVID-19 artykułów spożywczych i środków higienicznych (pkt 1-10 tabeli - decyzja organu pierwszej instancji); - 1.738,75 zł związana z dwukrotnym zakupem w marcu 2020 r. 946 szt. chleba oraz kwota 3.641,14 zł związany z zakupem chleba w kwietniu i maju 2020 r. w łącznej ilości 1.863 szt. – w skardze zakwestionowano ocenę Kolegium tego wydatku wskazując na rozwój epidemii w czasie realizowania umowy; - 1.026 zł z tytułu opłaty za studia magisterskie pracownika SDŚ – dofinansowanie studiów magisterskich pracownika Stowarzyszania było wydatkiem celowym oraz efektywnym, związanym z obowiązkiem pracodawcy określonym w ustawie Kodeks pracy poniesionym w celu utrzymania zatrudnienia wykwalifikowanej kadry pracowniczej; - 909 zł wydatkowanej na zakup kart benefit; - 846,07 zł zakupu mięsa – zakupy żywności na zapas w stanie epidemii COVID-19 nie może być poczytywane jako działanie niecelowe i niegospodarne; - 441 zł z tytułu prowizji za dokonanie 16 przelewów dotyczących prac remontowych w ŚDS w związku z wprowadzonymi ograniczeniami epidemii COVID-19; - 160,90 zł poniesionej za rejestrację domeny internetowej jako mającą bezpośredni związek z realizacją usług i zadań przez ŚDS; - 122,77 zł opłaty na Biuletyn Informacji Publicznej – wydatek dotyczy działalności Stowarzyszenia, w tym informacji o bieżącej działalności ŚDS, z którego informację czerpać mogą przede wszystkim członkowie rodzin podopiecznych; - 59 zł z tytułu przelewów natychmiastowych dokonanych na rzecz Spółdzielni Socjalnej dwa przelewy za jedną fakturę, czy też dokonywanie natychmiastowego przelewu obciążonego wyższą kwotą niż przelew zwykły nie stanowiło wydatkowania dotacji niezgodne z przeznaczeniem gdyż było uzasadnione gospodarczo, co wynika z wyjaśnień skarżącego Stowarzyszenia w piśmie z 20 grudnia 2021 r.; - 52 zł za zakup literatury dla księgowej – pozostaje w związku ze świadczeniem usług, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy; - 18 zł z tytułu opłaty za pełnomocnictwo udzielone architektowi w związku z dokumentacją na wykonanie remontu w budynku ŚDS – wydatek strona uznała za związany bezpośrednio z przygotowaniem prac remontowych objętych przecież udzieloną dotacją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 3 października 2025 r. strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentu – postanowienia Prezydenta z 19 września 2025 r. o oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w oparciu o zaskarżoną decyzję SKO, na okoliczność wadliwości tej decyzji wobec wyegzekwowania części kwoty zwrotu dotacji przed jej wydaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie była zasadna. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do przedstawionej w decyzji reformatoryjnej SKO z 30 lipca 2025 r. oceny prawidłowości wykorzystania przez Stowarzyszenie dotacji wypłaconej w 2020 r. z przeznaczeniem na zadanie publiczne zlecone umową z 30 grudnia 2019 r. pod tytułem: "Prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy typ A, B, C, B. 60 miejsc dziennych oraz 10 miejsc całodobowych". Umowa została zmieniona aneksami zawartymi pomiędzy Gminą [...] a Stowarzyszeniem: 9 marca 2020 r. (aneks nr 1), 12 sierpnia 2020 r. (aneks nr 2) oraz 19 sierpnia 2020 r. (aneks nr 3). Skarżący głównie kwestionował ocenę SKO o nieprawidłowościach wykorzystania przez Stowarzyszenie dotacji przekazanej w 2020 r. z przeznaczeniem na wykonanie prac remontowych w budynku ŚDS B. Wyrywkowo natomiast Stowarzyszenie odniosło się w skardze jedynie do części zakwestionowanych przez organ wydatków z dotacji przekazanej w 2020 r. na działalność bieżącą ŚDS B. Zaskarżoną decyzją z 30 lipca 2025 r. Kolegium orzekło co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 lit. a) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako k.p.a., na skutek wydania przez WSA w Olsztynie wyroku z 20 lutego 2025 r., I SA/Ol 305/24, o uchyleniu decyzji z 24 czerwca 2024 r. Sąd uwzględnił powyższe w dalszej części uzasadnienia. Na wstępie rozważań przywołać należy przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), dalej jako u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. SKO zwróciło już uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustawa o finansach publicznych nie definiuje pojęcia "dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Przez wykorzystanie dotacji w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p. należy rozumieć zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo – w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji – realizację celów wskazanych w tych przepisach. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma więc miejsce wówczas, gdy beneficjent wydatkował przekazane mu środki finansowe w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (vide M. Stawiński [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, red. Z. Ofiarski, Warszawa 2020, art. 252). W komentarzu tym wskazano również, że sposób ustalenia celu, na jaki powinna być wykorzystana dotacja, zależy od jej rodzaju. Najogólniej ujęty cel wszystkich rodzajów dotacji określa art. 126 u.f.p., który stanowi, że dotacja to podlegające szczególnym zasadom rozliczeń środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W każdym przypadku wykorzystania dotacji na realizację zadań innych niż zadania publiczne dotacja jest kwalifikowana jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Powyższe zauważył już WSA w Olsztynie w wyroku z 28 października 2021 r., I SA/Ol 313/21 i wskazał, że w przypadku dotacji celowych (a taka jest przedmiotem także w niniejszej sprawie) zadanie lub cel, które mają być zrealizowane z przekazanych środków, określone są w umowie dotacyjnej. Umowa w tym zakresie powinna być jednoznaczna, w przeciwnym razie niemożliwe będzie zweryfikowanie prawidłowości wykorzystania dotacji. Uchylając decyzję Prezydenta z 29 sierpnia 2023 r. SKO w zaskarżonej do tut. Sądu decyzji z 30 lipca 2025 r. uznało argumentację odwołania odnośnie niektórych wydatków, które zakwestionował również Sąd w wyroku WSA w Olsztynie z 20 lutego 2025 r., I SA/Ol 305/24. Zapłacenie w styczniu składek i określonych należności podatkowych należnych za grudzień poprzedniego roku nie wyklucza bowiem możliwości sfinansowania z dotacji. Odnosi się to do wydatków przedstawionych już w opisie stanu faktycznego niniejszego postanowienia, w skrócie do kwot: (1) 31.785,25 zł z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne od wynagrodzenia za grudzień 2019 r.; (2) 8.670 zł z tytułu podatku od osób fizycznych PIT-4 od wynagrodzeń za listopad-grudzień 2019 r.; (3) 3.823,55 zł z tytułu naliczenia pracownikowi w 2020 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jeśli rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło 31 grudnia 2019 r. (4) 340 zł z tytułu wypłaty pracownikowi 5 lutego 2020 r. dodatku stażowego za miesiąc grudzień 2019 r.; (5) 340 zł z tytułu wypłaty pracownikowi 5 lutego 2020 r. dodatku stażowego za miesiąc grudzień 2019 r. Ponadto wydatek z tytułu rozbudowy systemu [...] w kwocie 1.982,30 zł (system wspomagający zarządzanie przedsiębiorstwem, przeznaczony dla firm handlowych, usługowych i produkcyjnych oraz biur rachunkowych) mógł być pokryty z dotacji w części, która służy obsłudze ŚDS. Skoro organ nie jest w stanie ustalić w jakiej części było możliwe wydatkowanie i pokrycie tego wydatku z przyznanej dotacji zasadnie SKO uznało, że wydatek ten był w całości kwalifikowalny. Prawidłowość tego stanowiska organu odwoławczego nie budzi wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym sprawę. Stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., SKO uwzględniło ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Olsztynie z 20 lutego 2025 r., I SA/Ol 305/24, o uchyleniu wydanej uprzednio w sprawie decyzji Kolegium z 24 czerwca 2024 r. Co zrozumiałe, Stowarzyszenie również tego nie zakwestionowało w skardze. Podobnie nie kwestionowało, że prace remontowe, na które została udzielona dotacja, nie zostały zrealizowane w 2020 r., lecz dopiero w 2021 r. Strona skarżąca podniosła natomiast, że z uwagi na stan epidemii spowodowany wirusem SARS-CoV-2 oraz ograniczenia z tym związane nie była w stanie zakończyć prac budowalnych w terminie określonym w umowie oraz złożonym przez siebie oświadczeniu. W ocenie strony wykorzystanie dotacji w stanie nadzwyczajnym nie było możliwe w terminie i na zasadach określonych umową dotacyjną, co powinno mieć wpływ na ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji. Wpływ epidemii na opóźnienia prac budowlanych strona uznaje za bezsporny i podnosi, że do jego szczegółowego ustalenia w konkretnej sprawie wymagana jest wiedza specjalna. Niezbędne zatem było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego lub zespołu biegłych w przedmiocie obliczenia wpływu pandemii na termin wykonania robót budowlanych. Jednak Sąd nie znajduje podstaw do uwzględniania argumentacji powoływanej przez stronę. Przede wszystkim w okresie wydatkowania dotacji stan nadzwyczajny nie został w Polsce wprowadzony i nie jest uprawnione pod względem prawnym zaprezentowane w skardze postrzeganie sytuacji kryzysowej związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 jako stan klęski żywiołowej. Pozwala to na przejście do dalszych rozważań z uwzględnieniem, że kontrolowana decyzja SKO dotyczy określenia do zwrotu dotacji za 2020 r. wykorzystanej przez Stowarzyszenie niezgodnie z przeznaczeniem. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie pozwalają natomiast przy określeniu do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na odstąpienie od określenia dotacji do zwrotu, czy też zmniejszanie kwoty dotacji do zwrotu. Ustawodawca nie zdecydował się na przyjęcie podobnych rozwiązań. Przedmiot postępowania stanowią niepodatkowe należności budżetowe o szczególnym, publicznoprawnym charakterze. Zostały wymienione w art. 60 u.f.p., a ich zwrot następuje w związku ze zdarzeniami określonymi w przepisach prawa. Przepis art. 252 ust. 5 u.f.p. precyzuje, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Wobec tego nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 232 Konstytucji RP, art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, art. 251 ust. 4 u.f.p., art. 357[1] § 1 k.c., art. 7 oraz art. 7a § 1, art. 81a § 1, art. 84 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. SKO w zaskarżonej decyzji trafnie stwierdziło, że prawidłowe wykorzystanie dotacji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy zadanie, na które została przyznana dotacja zostało zrealizowane i opłacone ze środków dotacji w terminie do końca danego roku budżetowego. Wobec tego nie jest zasadny zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji określającej zwrot dotacji na dzień jej wydania faktu, że Stowarzyszenie zwróciło Gminie [...] 11 października 2024 r. łączną kwotę 1.129.146,72 zł tytułem zwrotu dotacji za 2020 r. W przypadku bowiem braku możliwości wydatkowania środków dotacji w danym roku budżetowym środki te należało zwrócić na rachunek Gminy [...] jako dotację niewykorzystaną. Stowarzyszenie dokonywało jednak wydatków ze środków dotacji niezgodnie z warunkami umowy, co uzasadniało wydanie decyzji w sprawie określenia do zwrotu dotacji za 2020 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast podnoszone przez stronę wyegzekwowanie części kwoty zwrotu dotacji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 252 ust. 1 u.f.p. organ wydaje decyzję w sprawie określenia do zwrotu dotacji, której kwota stanowi ogólną sumę środków dotacji w danym roku budżetowym. Jak już wskazano wyżej, w przypadku braku możliwości wydatkowania środków dotacji w danym roku budżetowym środki te należało zwrócić na rachunek Gminy [...] jako dotację niewykorzystaną. Wobec wydatkowania środków dotacji niezgodnie z warunkami umowy, przy określaniu wysokości zwrotu dotacji w rozstrzygnięciu decyzji nie uwzględnia się dokonanych dobrowolnie czy też przymusowo wpłat na poczet zwrotu dotacji już wykorzystanej przez Stowarzyszenie niezgodnie z przeznaczeniem. Powoduje to nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania co do kwoty 47.031,10 zł. W nawiązaniu do powyższego Sąd uznał, że nie było potrzeby rozważania przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgłoszonego w piśmie procesowym z 3 października 2025 r. skarżącego w odniesieniu do postanowienia Prezydenta z 19 września 2025 r. o oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w oparciu o zaskarżoną decyzję SKO, na okoliczność wadliwości tej decyzji wobec wyegzekwowania części kwoty zwrotu dotacji przed jej wydaniem. Argumentacja, którą postanowienie Prezydenta z 19 września 2025 r. ma wspierać nie ma bowiem znaczenia dla określenia do zwrotu dotacji za 2020 r. wykorzystanej przez Stowarzyszenie niezgodnie z przeznaczeniem. Nie miało też miejsca postulowane w skardze naruszenie zasad dwuinstancyjności i braku rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch różnych instancji. W warunkach rozpoznawanej sprawy SKO bez naruszenia przepisów podnoszonych w skardze: art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Prezydenta z 29 sierpnia 2023 r. i orzekło o określeniu do zwrotu dotacji w innej kwocie. SKO miało obowiązek uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Olsztynie z 20 lutego 2025 r., I SA/Ol 305/24, o uchyleniu wydanej uprzednio w sprawie decyzji Kolegium z 24 czerwca 2024 r. Organ odwoławczy był uprawniony na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i merytorycznego orzeczenia co do istoty sprawy w całości. SKO kierowało się właśnie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Olsztynie I SA/Ol 305/24, które odnosiły się do sfery naruszenia przepisów prawa materialnego wobec zalecenia oceny prawidłowości wydatków, które WSA w Olsztynie uznał za zakwestionowane nieprawidłowo przez organy obu instancji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy SKO nie stwierdziło podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten może być zastosowany gdy przeprowadzono postępowanie w pierwszej instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w sposób istotnie naruszający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bądź popełniono istotne uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tego typu okoliczności dają dopiero podstawę do stwierdzenia naruszenia zasady dwuinstancyjności, co jednak nie wystąpiło w rozpoznawanej sprawie. Skarżący w dalszej kolejności próbował podważyć w skardze część zakwestionowanych przez organ wydatków z dotacji przekazanej w 2020 r. na działalność bieżącą ŚDS B. W tym zakresie Sąd ma na uwadze, że pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko i polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona (por. wyrok NSA z 10.02.2009 r., II GSK 777/08, wyrok WSA w Warszawie z 13.12.2010 r., V SA/Wa 1654/10). "Podmiot, któremu przyznano dotację, winien każdy wydatek powiązać nie tylko ogólnie z przedsięwzięciem, ale precyzyjnie z właściwym, wskazanym w umowie, celem. Powiązanie to nie może być również dowolne, ale winno być adekwatne do celu wydatku" (prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 20.01.2009 r., I SA/Łd 425/08; A. Ostrowska [w:] Finanse publiczne. Komentarz, red. J. M. Salachna, M. Tyniewicki, Warszawa 2024, art. 252). W tym zakresie Sąd zauważył, że odmiennie niż to uznało SKO skarżący ocenił, że jest możliwy do identyfikacji wydatek na kwotę 37.554 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą wynikającą z faktur wystawionych przez Spółdzielnię Socjalną z tytułu świadczenia usług porządkowo-konserwatorskich i gastronomicznych a sumą kwot przekazanych ze środków dotacji na rachunek tej Spółdzielni. Poza ogólnym wskazaniem § 6 ust. 1 umowy o realizację zadania publicznego, autor skargi nie podał jednak podstaw takiego twierdzenia. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, uznał ten zarzut za nieuzasadniony. Podobnie wydatek 14.199,60 zł za usługi gastronomiczne i hotelarskie skarżący w sposób ogólny połączył z obowiązkiem pracodawcy zaspokajania potrzeb bytowych, socjalnych i kulturalnych pracowników z powołaniem art. 16 i art. 94 pkt 8 Kodeksu pracy. Sąd już wyżej wyjaśnił, że argumentacja skargi o trudnościach związanych z wystąpieniem stanu epidemii nie może skutecznie podważać zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Wobec tego nie ma podstaw do kwestionowania wyrażonej przez SKO oceny wydatków zakupu pieczywa na kwotę 10.817,38 zł, 1.738,75 zł i 3.641,14 zł, zakupu mięsa za 846,07 zł, prowizji 441 zł za dokonanie 16 przelewów dotyczących prac remontowych w ŚDS, jak też 4.494,02 zł za zakupy w okresie zamknięcia ŚDS w związku z epidemią. Zasadna jest też ocena Kolegium, że finansowanie lub dofinansowanie uzyskania kwalifikacji zawodowych przez pracowników ŚDS z dotacji przeznaczonej na działalność bieżącą jednostki, stanowi wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Nie zmienia tej oceny twierdzenie skarżącego, że dofinansowanie studiów magisterskich pracownika Stowarzyszania było wydatkiem celowym oraz efektywnym, związanym z obowiązkiem pracodawcy określonym w ustawie Kodeks pracy poniesionym w celu utrzymania zatrudnienia wykwalifikowanej kadry pracowniczej. W tej sytuacji nie narusza prawa zakwestionowanie wydatku 1.026 zł z tytułu opłaty za studia magisterskie pracownika SDŚ. Sąd zgadza się też z organem odwoławczym, że dofinansowanie kart benefit (w kwocie 909 zł) nie stanowi wynagrodzenia pracowników za pracę, nie jest bezpośrednio związane ze świadczeniem usług na rzecz osób korzystających ze wsparcia, w związku z czym nie mogło być opłacane ze środków dotacji przekazanej na działalność bieżącą ŚDS. Nie zmienia tego przeciwne stanowisko ogólnie wyrażone skardze. Zasadnie uznano więc wydatki z tego tytułu, pokryte ze środków dotacji przeznaczonej na działalność bieżącą ŚDS, za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem § 2 ust. 4, § 2 ust. 13, § 3 ust. 11 wiążącej strony umowy. Ponadto Sąd uznał zasadność stanowiska SKO, że strona internetowa, w powiązaniu z którą opłacono 160,90 zł za rejestrację domeny internetowej, służy całości prowadzonej przez Stowarzyszenie działalności, w tym również dotyczącej DPS B. i Spółdzielni Socjalnej B. Finansowanie strony internetowej wyłącznie z dotacji przeznaczonej na ŚDS stanowi więc wydatkowanie środków z dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i narusza § 2 ust. 4, § 2 ust. 13, § 3 ust. 11 umowy. Jak natomiast wynika z opisu na fakturze nr [...] z 6 maja 2020 r. opłaconej 25 maja 2020 r., wydatek 122,77 zł opłaty na Biuletyn Informacji Publicznej stanowi "opłatę roczną za stronę internetową BIP służącą powszechnemu i bezpłatnemu dostępowi do informacji publicznych, na której udostępniane są informacje publiczne przez podmioty zobowiązane wykonujące zadania publiczne". Zasadnie więc Kolegium uznało wydatek za niezgodny z § 2 ust. 4, § 2 ust. 13, § 3 ust. 11 umowy, gdyż Stowarzyszenie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i w konsekwencji BIP skarżącego nie służy bieżącemu utrzymaniu ŚDS B. i realizacji usług świadczonych przez środowiskowy dom samopomocy, określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz.U. z 2020 r., poz. 249), dalej jako rozporządzenie. Na stronie BIP Stowarzyszenia umieszczane są informacje dotyczące również Domu Pomocy Społecznej B., zatem jej finansowanie wyłącznie z dotacji przeznaczonej na ŚDS nie znajduje uzasadnienia, jak słusznie uznało Kolegium. Nie ma też podstaw aby podważać ocenę SKO, że opłacenie za jedną fakturę dwoma przelewami, za które bank pobrał prowizję w łącznej wysokości 60 zł jest postępowaniem niegospodarnym, niezgodnym z § 2 ust. 4, § 2 ust. 13, § 3 ust. 11 umowy. Zakwestionowana przez Kolegium kwota 59 zł stanowi różnicę pomiędzy poniesioną prowizją od przelewów natychmiastowych: 60 zł, a kwotą prowizji od standardowego przelewu, tj. 1 zł. Wyjaśnienia Stowarzyszenia w tym zakresie nie mogą zostać uwzględnione. Podobnie zakup literatury dla księgowej za 52 zł nie pozostaje w bezpośrednim związku ze świadczeniem usług, o których mowa w ww. rozporządzeniu – na rzecz osób korzystających ze wsparcia. Stowarzyszenie nie wykazało w toku postępowania zakupu literatury na potrzeby realizacji zadań ŚDS. Pokrywanie więc tego wydatku z dotacji przeznaczonej na bieżące utrzymanie ŚDS i realizacji usług, o których mowa wyżej, nie jest uzasadnione i stanowi wykorzystanie środków z dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w powiązaniu z § 2 ust. 4, § 2 ust. 13, § 3 ust. 11 umowy. Również kwota 18 zł (17 zł należności głównej i 1 zł prowizji bankowej) wydatkowana z rachunku bankowego 9 października 2020 r. z tytułu opłaty za pełnomocnictwo, stanowi wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Jak podniosło SKO, strona wyjaśniła w piśmie z 20 grudnia 2021 r., że opłata dotyczy pełnomocnictwa udzielonego architektowi w związku z dokumentacją na wykonanie remontu w budynku ŚDS. Opłata za udzielenie pełnomocnictwa do działania w imieniu strony nie pozostaje jednak w bezpośrednim związku z realizacją zadania oraz świadczeniem usług na rzecz osób korzystających ze wsparcia przez środowiskowy dom samopomocy, o których mowa w ww. rozporządzeniu, i jest niezgodna z § 2 ust. 4 umowy. Sąd nie miał zatem podstaw do uznania zaskarżonej decyzji Kolegium z 30 lipca 2025 r. za niezgodnej z prawem. Nie zmienia tej oceny zarzut skopiowania przeważającej części protokołu kontroli, który skarżący odniósł wyłącznie do uchylonej decyzji Prezydenta z 29 sierpnia 2023 r. Niemniej ustalenia wynikające z protokołu kontroli były również ważnym elementem materiału dowodowego w całokształcie postępowania administracyjnego organów, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO. Końcowo należy wskazać, że Sąd zobowiązany był do przeprowadzenia kontroli legalności decyzji Kolegium z 30 lipca 2025 r. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w takich granicach Sąd nie stwierdził jednak naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., uzasadniałoby uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Dlatego też na podstawie art. 151 tej ustawy skarga została oddalona. Przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.