I SA/Ol 498/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski, asesor WSA Katarzyna Górska, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 2 października 2019r. sprawy ze skargi T. Z. i M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2018 r. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. M. Z., T. Z. (dalej również jako strona, skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej Kolegium, SKO) z 24 maja 2019 r. w przedmiocie opłaty ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2018 r. Jak wynika z przekazanych akt sprawy skarżący pozostawali w 2018 r. właścicielami nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-letniskowe, położonej w miejscowości A. nr "[...]". Na wezwanie Skarbnika Gminy z 5 października 2019 r. (k. 1 - 2) skarżący zwrócili się o wydanie decyzji w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2018 r. (k. 3). Natomiast po wszczęciu z urzędu przez Wójta Gminy (dalej Wójt) postępowania za lata 2017 i 2018 (postanowienie z 6 listopada 2018 r., k. 4), skarżący nadesłali 26 listopada 2018 r. (data nadania) wypełnioną deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2019 r. jako pierwszą deklarację (k. 7 - 8). W deklaracji zaznaczono, że nieruchomość jest wykorzystywana jedynie przez część roku: od maja do sierpnia (poz. 87 formularza). Następnie Wójt decyzją z "[...]" r. określił wysokość rocznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe za 2018 r. w kwocie 244 zł wraz z odsetkami za zwłokę od 1 lipca 2018 r. W sentencji decyzji powołał art. 6o i art. 6q ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454), dalej "u.c.p.g.", w związku z art. 207 oraz z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3, art. 47 § 3, art. 53 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.), uchwałę nr XLlV/352/2012 Rady Gminy Ełk z 31 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2013 r., poz. 839), § 1 ust. 2 ww. uchwały nr XLI/303/2017 Rady Gminy Ełk z 24 lutego 2017 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2017 r., poz. 1088) oraz § 1 ust. 1 uchwały nr XXIX/199/2016 Rady Gminy Ełk z 29 czerwca 2016 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2016 r., poz. 2994). W uzasadnieniu organ powołał się na § 1 ust. 5 i § 2 ww. uchwały nr XLI/303/2017 i ustalił opłatę ryczałtową za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi w sposób nieselektywny. W odwołaniu skarżący wnieśli o określenie opłaty wyłącznie za miesiące od maja do sierpnia, w których przebywali na nieruchomości. Powołali się na swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 29 grudnia 2016 r. (brak w aktach sprawy), w którym mieli wyjaśnić, że są zameldowani pod innym adresem, przebywają na działce sporadycznie w okresie letnim, nie produkują odpadów komunalnych, opakowania zabierają ze sobą do miejsca zamieszkania (k. 15). Złożyli deklarację za 2019 r. gdyż przechodzą wtedy na emeryturę. W dodatkowym piśmie z 11 marca 2019 r. podali, że nieruchomość nie została wyposażona w pojemniki na odpady, tym samym nikt nigdy ich nie odbierał. Mimo oświadczenia o przebywaniu na nieruchomości w miesiącach letnich tak rzadko przebywają na działce, że śmietnik nie był im potrzebny. Ponadto do pojemników na śmieci widocznych z ich posesji wrzucane są śmieci z podjeżdżających aut nie tylko z miejscowości A. (k. 24). Kolegium decyzją z 24 maja 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak również określił wysokość tej opłaty przyjmując stawkę jak dla nieselektywnej zbiórki odpadów. SKO podało, że na podstawie art. 6j ust. 3b u.c.p.g. Rada Gminy w Ełku ww. uchwałą nr XLI/303/2017 ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, w wysokości 195 zł jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny oraz 244 zł jeżeli odpady nie są zbierane selektywnie. Organ dodał, że na podstawie art. 6o u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji w razie niezłożenia deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Kolegium wskazało, że skarżący nie złożyli wymaganej deklaracji za 2018 r. Odnosząc się do stanowiska stron SKO podało, że w miejscowości A. ustawione są przez gminę pojemniki, z których odwołujący mogą korzystać. Podkreśliło, że omawiana opłata na charakter ryczałtowy, jest płatna raz w roku i nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości. Nie zależy ona również od częstotliwości pobytów właściciela na tej nieruchomości i ich ewentualnego wywożenia na inne miejsce. Skarżący nie zgodzili się z powyższą decyzją i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wnieśli o "zniesienie opłaty za odbiór odpadów", nieruchomość nie została bowiem wyposażona w pojemniki na odpady, tym samym nikt nigdy ich nie odbierał. Podali, że przebywają na działce sporadycznie w okresie letnim, a odpady zabierają ze sobą do miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018 r. poz. 1454 ze zm.). Na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Uchwała taka może zostać podjęta albo w stosunku do wszystkich, albo w stosunku do niektórych kategorii nieruchomości (art. 6c ust. 3 u.c.p.g.). Zatem objęcie określonych rodzajów nieruchomości niezamieszkałych zorganizowanym przez gminę systemem odbierania odpadów komunalnych jest zależne od treści uchwały rady gminy. W przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały obejmującej systemem odbierania odpadów komunalnych nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala również ryczałtową stawkę opłaty dla takich nieruchomości, stosownie do art. 6j ust. 3b u.c.p.g., który mówi, że w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Istotne jest, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, położonych na nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku jest opłatą roczną, ryczałtową – niezależną od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości i uiszczaną na rzecz gminy za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych powstających na tej nieruchomości w ciągu całego roku, a jej wysokość określa rada gminy. Wynika to z obowiązków gminy, nałożonych na nią przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. gmina ma obowiązek objęcia wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych zarówno od właścicieli nieruchomości (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), na których zamieszkują mieszkańcy, jak i właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, zaś właściciele takich nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kwestionowana przez skarżących opłata powstaje z mocy prawa, ma charakter publicznoprawny, tj. jest daniną publiczną o niepodatkowym charakterze, do której należy stosować przepisy Ordynacji podatkowej (por. wyrok o sygn. akt I SA/Po 73/19 z 9 maja 2019 r. LEX nr 2664569), przy czym jej wysokość jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych odpadów. Podmiot władający nieruchomością zobowiązany jest na podstawie art. 6m ust.1 u.c.p.g. samodzielnie obliczyć i zadeklarować wysokość należności z tego tytułu. Skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn. Uchwała nr XLI/303/2017 Rady Gminy w Ełku z 24 lutego 2017 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), art. 6k ust. 1, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 6j ust. 3b ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.).W § 1 ust. 4 "Ustala się roczną ryczałtową opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w wysokości 195 zł w przypadku, gdy odpady zbierane są w sposób selektywny". W § 1 ust. 5 "W przypadku gdy na nieruchomościach, o których mowa w ust. 4, odpady komunalne nie są zbierane w sposób selektywny, roczna opłata ryczałtowa wynosi 244 zł". W § 2 wskazano, że: "Traci moc Uchwała Rady Gminy Ełk Nr XXIX/203/2016 z 29 czerwca 2016 roku w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 566/18 uwzględnił skargę kasacyjną Prokuratora Rejonowego w Ełku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 19 października 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 458/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Gminy Ełk z 24 lutego 2017 r. nr XLI/303/2017 w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uchylił zaskarżony wyrok w całości, 2) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Ełk z 24 lutego 2017 r. nr XLI/303/2017 w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w § 1 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Ełk w zakresie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do brzmienia art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h u.c.p.g., do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminie, a wykonując to zadanie gmina obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. W związku z tym, gmina zobowiązana jest m.in. do organizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, natomiast właściciele nieruchomości zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6j ust. 3b u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Na podstawie art. 6j ust. 3c u.c.p.g., ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Na mocy art. 6k ust. 1 pkt 2 rada gminy w drodze uchwały ustala stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por.: wyrok WSA w Białymstoku z 6 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 127/13; wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II FSK 1072/17). Art. 6j ust. 3c u.c.p.g. nie obliguje organu do "udowadniania" sposobu wyliczenia opłaty ryczałtowej, jednak użycie przez ustawodawcę sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach" nakazuje przynajmniej uprawdopodobnienie poczynionych ustaleń. NSA podkreślił, że Rada Gminy Ełk powieliła uchybienia jakie wytknął jej WSA w Olsztynie w wyroku z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 892/16, utrzymanym następnie w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II FSK 1072/17. Z uchwały (jej uzasadnienia) nie wynika bowiem w jaki sposób, w oparciu o jakie dokumenty, ustalono ilość odpadów komunalnych powstałych na nieruchomościach rekreacyjnych w 2016 r. (153,439 Mg) i w konsekwencji liczbę pojemników z odpadami z posesji rekreacyjnych. Dane te powinny wynikać z liczb wskazanych przez organ w uchwale. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że kalkulacja kosztów związanych z zagospodarowaniem odpadów komunalnych dla domków letniskowych oparta jest na błędnych założeniach. Metodologia obliczenia rocznej opłaty ryczałtowej za nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b i 3c nie uwzględnia bowiem jednoznacznego wymogu ustawowego, aby stawka ta ustalana była jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na wyżej wymienionych nieruchomościach wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Reasumując Sąd kasacyjny stwierdza, że brak rzetelnych danych, na podstawie których ustalono opłatę, stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g., co w konsekwencji nie pozwoliło na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym. Organ, dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył bowiem upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości. Podejmując uchwałę organ mógł skorzystać z danych dotyczących ilości odbieranych odpadów pochodzących od właścicieli nieruchomości letniskowych, opierając się bądź to na ich oświadczeniach, bądź danych dotyczących faktycznie wywożonych odpadów z tych domków letniskowych, w przypadku których usługa taka była świadczona. Nie musiały być to dane ze wszystkich nieruchomości, wystarczy aby były reprezentatywne dla terenu gminy. W związku z tym zaskarżona decyzja w przedmiocie opłaty została wydana bez podstawy prawnej. Unieważnienie uchwały w zakresie stawek ma skutek z mocą ex tunc. Podkreślić bowiem należy, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc, a więc oznacza, że przedmiotowy akt nie wywołuje skutków prawnych od dnia jego wydania. W konsekwencji odpadła podstawa prawna do pobierania opłaty w takiej wysokości. Ponieważ skarga okazała się skuteczna, Sąd stosując przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni fakt, że odpadła podstawa prawna świadczenia. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 100 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a..