I SA/Ol 609/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka, asesor WSA Katarzyna Górska,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu rozprawie w dniu 21 listopada 2018r. sprawy ze skargi Burmistrza Tolkmicka na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 18 lipca 2018r. nr 0102-312/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmiany w budżecie gminy oraz planie finansowym dla zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminie na rok 2018 oddala skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 561) oraz art. 91 ust 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), uchwałą z dnia 18 lipca 2018 r. o nr 0102-312/18 stwierdziło nieważność § 4 tiret pierwszy zarządzenia Burmistrza Tolkmicka nr 18/2018 z dnia 29 czerwca 2018 r. w sprawie zmian w budżecie gminy oraz planie finansowym dla zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminie na rok 2018 i załącznika Nr 2 do zarządzenia w zakresie uruchomienia rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe w kwocie 26.820 zł. Powołując w uzasadnieniu uchwały art. 222 ust. 2 pkt 3 i ust. 4, art. 257, art. 258 ust 1 pkt 1 i art. 259 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) oraz art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 209 ze zm.), Kolegium RIO stwierdziło, iż Burmistrz dokonał zmian w planie wydatków budżetu polegających na rozdysponowaniu części rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe poprzez dokonanie zmniejszenia o kwotę 26.820 zł w dziale 758 - Różne rozliczenia rozdziale 75818 – Rezerwy ogólne i celowe § 4810 - Rezerwy oraz jednoczesne dokonanie zwiększenia o kwotę 26.820 zł w dziale 754 - Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa rozdziale 75421 - Zarządzanie kryzysowe § 4300 - zakup usług pozostałych. W ocenie organu nadzoru, rezerwa celowa na zadania własne gminy z zakresu zarządzania kryzysowego jest rezerwą, której utworzenie na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym i utrzymywanie jej do końca roku budżetowego, jest obligatoryjne. Z uwagi na nieprzewidywalność zdarzeń z zakresu zarządzania kryzysowego i możliwość wystąpienia takich zdarzeń, czy sytuacji nadzwyczajnych w okresie całego roku budżetowego, rezerwa ta powinna być przez jednostkę samorządu terytorialnego rozdysponowywana i wydatkowana wyłącznie na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego i utrzymywana w planie wydatków budżetu do końca roku budżetowego, w celu umożliwienia natychmiastowej reakcji w przypadku wystąpienia sytuacji zdefiniowanych w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Przepis ten stanowi, iż zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Istota rezerwy na zarządzanie kryzysowe jest związana z wydatkami nieprzewidzianymi, które mogą powstać w sytuacji kryzysowej, będącej następstwem określonych zagrożeń. To, że zarządzanie kryzysowe polega m.in. na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, nie oznacza, że ze środków przeznaczonych na ten cel można dokonywać wydatków bez względu na okoliczności ich zaistnienia. Istotą rezerw jest bowiem to, że środków tych nie można podzielić na pozycje klasyfikacji budżetowej w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Środki zaplanowane w rezerwie mają zabezpieczyć finansowanie nagłych, nieprzewidzianych wydatków. Odwołując się do wyroku TK z dnia 21 kwietnia 2009 r., K 50/07 (Dz. U. 2009 r. Nr 65, poz. 553), orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 549/15, WSA w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 171/12) oraz uzasadnienia do projektu ustawy, organ nadzoru wskazał, że ustawa o zarządzaniu kryzysowym ma na celu poprawę stanu bezpieczeństwa powszechnego przez zwiększenie efektywności działania organów administracji publicznej w sytuacjach kryzysowych. Kolegium RIO wskazało, że z oświadczenia Burmistrza zawartego w uzasadnieniu do badanego zarządzenia oraz z pisma tego organu z dnia 17 lipca 2018 r. wynika, iż rezerwę celową na zarządzanie kryzysowe w kwocie 26.820 zł przeznaczono na: 1. udrożnienie rowów melioracyjnych w miejscowości S. w kwocie 1.740 zł; 2. montaż klapy zwrotnej na przepuście rurowym w miejscowości S. na ulicy "[...]" w kwocie 22.850 zł; 3. remont odpływów wód opadowych w Ł. na działce "[...]" w kwocie 1.000 zł i na działce "[...]" w kwocie 1.230 zł. W ocenie Kolegium RIO, kwota z rezerwy celowej na zarzadzanie kryzysowe została uruchomiana bezpodstawnie. Środki te nie mogły zostać przeznaczone na wskazane w uzasadnieniu do zarządzenia cele. Naruszone zostały więc w sposób istotny przepisy art. 26 ust. 4 o zarządzaniu kryzysowym w związku z art. 222 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przepis art. 3 pkt 3 ustawy o zarządzaniu kryzysowym będący definicją ochrony infrastruktury krytycznej, stanowi m.in. o działaniach zmierzających do neutralizacji skutków zagrożeń, ryzyka oraz szybkiego odtworzenia tej infrastruktury. W stanie faktycznym taka sytuacja nie miała miejsca. Rezerwa celowa na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego ma przede wszystkim zapewniać gminie środki w razie wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz usuwania ich skutków. Zdaniem organu nadzoru, nieistotna była natomiast okoliczność, iż wydatki pozostawały w związku ze zdarzeniem, jakim były sytuacje powodziowe oraz że środki przeznaczone zostały na likwidację tej sytuacji. W skardze na powyższą uchwałę Burmistrz Tolkmicka, wnosząc o jej uchylenie, zarzucił błędną wykładnię: 1) art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym poprzez twierdzenie, że rezerwa na zarządzanie kryzysowe obligatoryjnie musi być utrzymana do końca roku budżetowego; 2) art. 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o zarządzaniu kryzysowym poprzez niewłaściwe stosowanie pojęć "zarządzanie kryzysowe" oraz "ochrona infrastruktury krytycznej". Ponadto Burmistrz zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ingerowanie w samodzielność gminy. W uzasadnieniu powyższych zarzutów Burmistrz Tolkmicka podniósł, że badanym przez Kolegium RIO zarządzeniem uruchomił rezerwę celową na zarządzanie kryzysowe w wysokości 26.830 zł z przeznaczeniem na udrożnienie rowów melioracyjnych w miejscowości S., montaż klapy zwrotnej na przepuście rurowym w miejscowości S. na ulicy "[...]", remont odpływów wód opadowych w Ł. na działkach nr "[...]". Pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. Gmina Tolkmicko argumentowała konieczność uruchomienia środków z rezerwy na zarządzanie kryzysowe zdarzeniami powodziowymi spowodowanymi wiatrami północno-wschodnimi, które spowodowały tzw. "cofkę" wód Zalewu Wiślanego, co w konsekwencji spowodowało podtopienia budynku mieszkalnego w S. na ul. "[...]" oraz zamulenie rowów melioracyjnych. W ocenie Burmistrza, trudno zgodzić się z argumentację Kolegium RIO, które z jednej strony stwierdziło, że istota rezerwy na zarządzanie kryzysowe jest związana z wydatkami nieprzewidzianymi i nieplanowanymi, które mogą powstać w sytuacji kryzysowej, będącej następstwem określonych zagrożeń, a z drugiej strony – nie uznało, że powstałe w niniejszej sprawie zagrożenie wymagało rozdysponowania wydatków. Zaistniała sytuacja wpływała negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi oraz mienia. W ocenie Burmistrza, Kolegium RIO weszło w kompetencje organu odpowiadającego za zarządzanie kryzysowe, oceniając, co jest, a co nie jest, zdarzeniem kryzysowym, choć organ nadzoru, dokonując kontroli legalności danego aktu, powinien ściśle trzymać się wyznaczonych mu ram nadzoru. Zdaniem Burmistrza, organ nadzoru dokonał nadinterpretacji art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Idąc tokiem myślowym Kolegium RIO, samorząd mógłby reagować środkami z rezerwy tylko w końcu roku budżetowego. Natomiast istota rezerwy na zarządzanie kryzysowe jest związana z wydatkami nieprzewidzianymi, nieplanowanymi, które mogą powstać w sytuacji kryzysowej, będącej następstwem określonych zdarzeń. Tak więc zarządzanie kryzysowe polega m.in. za zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, a zaplanowane środki finansowe mają zabezpieczyć nagłe, nieprzewidziane wydatki. Zgodnie z art. 19 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, do zadań burmistrza należy m.in. reagowanie i usuwanie skutków zagrożeń na terenie gminy i taki cel został osiągnięty dzięki uruchomieniu rezerwy na zarządzanie kryzysowe badanym przez organ nadzoru zarządzeniem. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że zarządzania kryzysowego nie można utożsamiać ze stanem klęski żywiołowej, który reguluje inna ustawa. Nie chodzi zatem o usuwanie skutków jakichkolwiek zagrożeń, a jedynie zagrożeń objętych systemem zarządzania kryzysowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie była zasadna, dlatego została oddalona. Na wstępie wskazać należy, iż gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II GZ 317/12, LEX nr 1321427). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminy (dalej - usg) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotowe Zarządzenie Burmistrza Tolkmicka objęte zostało postępowaniem nadzorczym Regionalnej Izby Obrachunkowej w ramach działalności, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 91 ust. 1 usg). Wskazanym Zarządzeniem Burmistrz Tolkmicka dokonał zmian w planie wydatków budżetu na 2018 r., w tym dokonał częściowego rozdysponowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe. Powołując przepis art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że środki pochodzące z rezerwy celowej utworzonej na zarządzanie kryzysowe nie mogły zostać przeznaczone na wskazany w Zarządzeniu cel, czyli udrożnienie rowów w miejscowości S. – 1.740 zł; montaż klapy zwrotnej na przepuście w miejscowości S. w kwocie 22.850 zł; remont odpływów w miejscowości Ł. 2.230 zł. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie uchwałą z dnia 18 lipca 2018 r. stwierdziło nieważność: - § 4 tiret pierwszy zarządzenia Burmistrza Tolkmicka, - Załącznika nr 2 do przedmiotowego zarządzenia w zakresie uruchomienia rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe. Z powyższym stanowiskiem organu nadzoru należy się zgodzić. Po myśli art. 222 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu oraz mogą być tworzone rezerwy celowe. Ustawa o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26 kwietnia 2007 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 951) w art. 26 ust. 4 nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek utworzenia rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu. Zarządzanie kryzysowe ustawodawca określił jako działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej (art. 2 wymienionej ustawy). Ze względu na szczególny charakter działalności, środkom finansowym przeznaczonym na realizację zarządzania kryzysowego nadano status rezerwy celowej obowiązkowej. Tym samym przyjąć należy, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy rezerwą celową, o której mowa w art. 222 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, która ma charakter fakultatywny oraz rezerwą celową na zarządzanie kryzysowe, utworzonej zgodnie z art. 26 ust, 4 ustawy, która jest obligatoryjna. Przepis art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. W ust. 2 art. 259 ustawodawca wprowadził odstępstwo od powyżej zasady stanowiąc, że po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zarząd może dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. W ocenie Sądu, przepis art. 259 ust. 2 może mieć zastosowanie jedynie do rezerwy celowej fakultatywnej, o jakiej mowa w art. 222 ust. 2, nie dotyczy natomiast rezerwy celowej obowiązkowej, której obowiązek utworzenia wynika z przepisu prawa materialnego, a konkretnej sprawie - z art, 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Za prezentowanym stanowiskiem przemawia przeprowadzona wykładnia systemowa oraz funkcjonalna wymienionych powyżej przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Interpretując przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym, należy mieć na względzie jej kontekst systemowy i funkcjonalny. Ujmując rzecz ogólnie, "zarządzanie kryzysowe", będące elementem zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, polega na opracowywaniu planów i programów opisujących metody działań w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, a w ich trakcie na przygotowaniu do "przejmowania kontroli" nad sytuacjami kryzysowymi. Zarządzanie kryzysowe polega także na odpowiednim reagowaniu na sytuacje kryzysowe oraz na "odtwarzaniu infrastruktury" i zapewnieniu jej prawidłowego funkcjonowania. Zarządzanie kryzysowe obejmuje działania odpowiednie do rozwoju sytuacji, będącej następstwem zagrożenia, mające zarówno charakter prewencyjny, jak i organizatorski czy porządkowy. Mając na uwadze cel ustawy, podzielić należy stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że rezerwa winna być wydatkowana wyłącznie na sytuacje nadzwyczajne z zakresu zarządzania kryzysowego w celu umożliwienia reakcji na sytuacje zdefiniowane w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Sytuacje zagrożenia, do których odnoszą się przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym, mogą wystąpić w sposób nagły i nieprzewidziany. Organ wykonawczy gminy w okresie całego roku budżetowego winien mieć zapewnione realne możliwości wykonania obowiązków nałożonych nań ustawą o zarządzaniu kryzysowym Zgodnie z art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. Stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zaprezentowane w zaskarżonej uchwale uznać należy za słuszne. W świetle powyższego podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez RIO art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym oraz art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - należy uznać za nieuzasadniony. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, na który powołał się skarżący w uzasadnieniu skargi, do zadań burmistrza w sprawach zarządzania kryzysowego należy kierowanie działaniami związanymi z monitorowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy. Rekonstruując normę prawną wynikającą z powyższego przepisu, należy uwzględnić pogląd wyrażony przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów tegoż Sądu z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, Nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83). Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski, op. cit., s. 152 i n.). Z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym wynika, że nie chodzi w nim o usuwanie skutków jakichkolwiek zagrożeń, lecz zagrożeń objętych systemem zarządzania kryzysowego, na co wskazuje sformułowanie "w sprawach zarządzania kryzysowego". Analizy wymagają zatem użyte w tym przepisie pojęcia "zarządzania kryzysowego" oraz "zagrożeń". Zgodnie z art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Sytuacją kryzysową z kolei w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy jest sytuacja wpływająca negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołująca znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków. Jak wyżej wskazano, interpretując ww. przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym należy mieć na względzie jej kontekst systemowy i funkcjonalny. Najogólniej rzecz ujmując, "zarządzanie kryzysowe", będące elementem zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, polega na opracowywaniu planów i programów opisujących metody działań w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, a w ich trakcie na przygotowaniu do "przejmowania kontroli" nad sytuacjami kryzysowymi. Zarządzanie kryzysowe polega także na odpowiednim reagowaniu na sytuacje kryzysowe oraz na "odtwarzaniu infrastruktury" i zapewnieniu jej prawidłowego funkcjonowania. Zarządzanie kryzysowe obejmuje działania odpowiednie do rozwoju sytuacji, będącej następstwem zagrożenia, mające zarówno charakter prewencyjny, jak i organizatorski czy porządkowy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r., K 50/07, (Dz. U. z 2009 r. Nr 65, poz. 553), powołując się na poglądy doktryny, ustawa o zarządzaniu kryzysowym to "recepta na obejście rozmaitych warunków ustanowionych przez Konstytucję dla stanów nadzwyczajnych, pozwalająca władzy publicznej na postępowanie analogiczne do działań dopuszczalnych w takich stanach - ale bez spełnienia konstytucyjnych wymogów przewidzianych dla stanów nadzwyczajnych". Także w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że projekt ustawy o zarządzaniu kryzysowym tworzy system zarządzania kryzysowego na wypadek wystąpienia zagrożeń wymagających podjęcia szczególnych działań zwłaszcza ze strony organów administracji publicznej i Sił Zbrojnych RP w sytuacjach, które nie spełniają przesłanek wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych (stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej), wymagane jest już jednak wdrożenie specjalnych mechanizmów mających na celu zapewnienie skutecznego monitorowania zagrożeń i podejmowania działań w celu ich eliminacji lub przynajmniej znacznego ograniczenia. W uzasadnieniu podkreślono, że: "Powyższy projekt stanowi więc naturalne uzupełnienie problematyki stanów nadzwyczajnych. Ustawa będzie zarazem ważnym elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym. Projekt ustawy ma na celu poprawę stanu bezpieczeństwa powszechnego przez zwiększenie efektywności działania organów administracji publicznej w sytuacjach kryzysowych. Obszar bezpieczeństwa powszechnego obejmuje zarówno ochronę życia i zdrowia obywateli, jak również ochronę infrastruktury krytycznej. Instrumentem służącym osiągnięciu przez organy administracji publicznej właściwego poziomu przygotowania do działań w sytuacjach kryzysowych jest całokształt przedsięwzięć planistycznych zdefiniowanych jako "planowanie cywilne". Zaproponowana regulacja opisuje zadania administracji publicznej, Sił Zbrojnych oraz właścicieli i posiadaczy infrastruktury krytycznej realizowanych w sytuacjach kryzysowych, które rozumiane są jako stan narastającej destabilizacji, niepewności i napięcia społecznego, stwarzający zagrożenie w szczególności dla integralności terytorialnej, życia, zdrowia, mienia, dziedzictwa kulturowego, środowiska lub infrastruktury krytycznej, w tym spowodowane zdarzeniem o charakterze terrorystycznym, charakteryzujący się możliwością utraty kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo eskalacji zagrożenia (art. 3 pkt 1)" (Druk sejmowy nr 770 V kadencja). Jakkolwiek obecnie obowiązująca definicja sytuacji kryzysowej różni się od definicji zaproponowanej w pierwotnym projekcie ustawy, niemniej jednak jest oczywiste, że celem ustawy jest uzupełnienie regulacji stanów nadzwyczajnych i że stanowi ona ważny element zapewnienia bezpieczeństwa narodowego. W takim też kontekście, zdaniem Sądu - dotyczącym pojęcia "zarządzania kryzysowego" - należy rozpatrywać zadania polegające na usuwaniu skutków zagrożeń na terenie gminy, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Należy też zauważyć, że chociaż ustawa o zarządzaniu kryzysowym często posługuje się pojęciem "zagrożeń" (nie tylko w art. 19 ust. 1 pkt 2), to nie precyzuje, o jakie zagrożenia chodzi. Jak jednak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt K 50/07, z art. 23 ww. ustawy, określającego przesłanki wprowadzenia tzw. stopni alarmowych wynika, że chodzi głównie o zagrożenia o charakterze terrorystycznym. Na odwołanie się do tego przepisu pozwala dyrektywa wykładni systemowej wewnętrznej. Przepis ten stanowi, że Prezes Rady Ministrów może wprowadzić na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo jego części, w drodze zarządzenia, cztery stopnie alarmowe: pierwszy stopień alarmowy - w wypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, których rodzaj i zakres jest trudny do przewidzenia; drugi stopień alarmowy - w wypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, powodujących zagrożenie bezpieczeństwa Polski; trzeci stopień alarmowy - w wypadku uzyskania informacji o osobach lub organizacjach przygotowujących działania terrorystyczne godzące w bezpieczeństwo Polski lub wystąpienia aktów terroru godzących w bezpieczeństwo innych państw albo w przypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia innego zdarzenia godzącego w bezpieczeństwo Polski lub innych państw; czwarty stopień alarmowy - w wypadku wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, powodujących zagrożenie bezpieczeństwa Polski lub innych państw. Mając zatem na uwadze cel ustawy, przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "zarządzania kryzysowego" i "sytuacji kryzysowej", a wreszcie także art. 23 ww. ustawy, określający przesłanki wprowadzenia tzw. stopni alarmowych, podzielić należy stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że: udrożnienie rowów w miejscowości S.; montaż klapy zwrotnej na przepuście w miejscowości S.; remont odpływów w miejscowości Ł. - nie mieści się w ramach ciążących na Burmistrzu zadań w sprawach zarządzania kryzysowego, polegających m.in. na usuwaniu skutków zagrożeń na terenie gminy (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym). W świetle przedstawionej argumentacji w ocenie Sądu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, również nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).