I SA/Ol 615/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Białej Piskiej z dnia 12 sierpnia 2020 r., nr XXVI/168/2020 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 3 ust. 1 uchwały nr XXVI/168/2020 Rady Miejskiej w Białej Piskiej z 12 sierpnia 2020 r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego (poz. 3457, z dnia 18 sierpnia 2020 r.). Prokurator Rejonowy w Piszu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Nr XXVI/168/2020 Rady Miejskiej w Białej Piskiej (dalej jako Rada) z 12 sierpnia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty na terenie Gminy Biała Piska (dalej jako uchwała). Zaskarżając wskazywaną uchwałę w części dotyczącej § 3 ust. 1. Rada podjęła zaskarżoną uchwałę powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020., poz. 713 ze zm.) oraz art. art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 2a i 5, art. 6k ust. 1 i 3 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz., 2010 ze zm., dalej jako u.c.p.g.). Uchwała, jako akt prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 18 sierpnia 2020 r. poz. 3457. Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały "od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne zbierane w sposób selektywny ustala się stawkę za jednorazowe opróżnienie: 1) worka typu HDPE o pojemności 30 l - w wysokości 1,00 zł, 2) worka typu HDPE o pojemności 60 l - w wysokości 2,00 zł, 3) worka typu HDPE o pojemności 90 l - w wysokości 4,00 zł, 4) pojemnika o pojemności 110 l - w wysokości 5,00 zł, 5) pojemnika o pojemności 120 l - w wysokości5,50 zł, 6) pojemnika o pojemności 240 l - w wysokości 11,00 zł, 7) pojemnika o pojemności 360 l - w wysokości17,00 zł, 8) pojemnika o pojemności 1100 l - w wysokości 50,00 zł, 9) kontenera KP-7 - w wysokości 300,00 zł." W skardze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Zarzucając wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej jako Konstytucja RP); art. 6j ust. 3 i art. 6k ust 1 u.c.p.g., poprzez wskazanie w § 3 ust. 1 uchwały, iż opłata od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne zbierane w sposób selektywny ustala się stawkę za jednorazowe opróżnienie worka o określonej pojemności i stawki określonej w § 3 ust pkt 1 - 9, gdy tymczasem ustawa nie przewiduje takiego kryterium możliwości ustalenia opłaty, zaś niewskazanie w tym przepisie sformułowania "iloczynu zadeklarowanej ilości pojemników" powoduje dowolność w ustalaniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uzasadniając wniesioną skargę Prokurator wskazał, że analiza treści skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż w zakresie § 3 ust 1 uchwała ta jest sprzeczna z przepisami u.c.p.g. Zgodnie bowiem z art. 6j ust 3 powołanej ustawy w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem wyraźnie, że kryterium ustalenia opłat od nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy stanowi iloczyn "zadeklarowanej liczby pojemników lub worków "oraz stawki opłaty. Zatem Rada posłużyła się nieznanym ustawie kryterium "jednorazowego opróżnienia pojemników", czym naruszyła cytowaną normę prawną. Zaskarżona uchwala rzutuje na wysokość ponoszonych przez stronę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodatkowo organ ustawodawczy nałożył na właściciela nieruchomości obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Deklaracja ta zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, natomiast w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, rada gminy może wprowadzić możliwość wskazania w deklaracji częstotliwości odbioru odpadów komunalnych poszczególnych frakcji. Ustawodawca wyraźnie wskazał, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków oraz stawki, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. . Zawarte w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały zapisy, w których pominięto słowo "zadeklarowane" powodują, iż w żaden sposób nie można prawidłowo obliczyć wysokości przedmiotowej opłaty. Uzależnienie wysokości tej opłaty od ilości opróżnień pojemnika bez jednoczesnego wskazania maksymalnej liczby tych opróżnień, mogłoby skutkować zwiększeniem częstotliwości wywozu odpadów komunalnych, a w konsekwencji nieuzasadnionym wzrostem opłaty. Powyższa regulacja stanowi także przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia Gminy do ustalenia wysokości opłat za odbiór odpadów, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Białej Piskiej, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Wskazując, że nie sprzeciwia się przeprowadzenia postepowania w trybie uproszczonym. Wskazując, że ustawodawca w art. 6j ust. 3 u.c.p.g. uregulował jednoznacznie jakie parametry normatywne stanowią składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, mianowicie są to liczba pojemników oraz stawka opłaty, przy czym wprowadzenie parametru częstotliwości nie powinno być traktowane jako naruszenia ww. przepisu prawa. Dodatkowo podnosząc, że zgodnie z obowiązującymi przepisami mieszkaniec miał obowiązek zadeklarować w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ilość pojemników lub worków oraz wskazać częstotliwość odbioru odpadów komunalnych według Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Na podstawie tego Urząd Miejski obliczył miesięczną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie iloczynu łącznej ilości pojemników lub worków i stawki opłaty określonej w uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 119 pkt. 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ odwoławczy, zaś skarżąca wyraziła na niego zgodę. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie Sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. W prawomocnym wyroku z dnia 24 czerwca 2020 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 126/20 stwierdził, że wprowadzenie przez gminę uregulowania ustalającego stawkę opłaty za opróżnienie pojemnika z odpadami komunalnymi o określonej pojemności z danej nieruchomości, stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru tj. częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu, które należy uznać za przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego. Identyczna sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W dniu 12 sierpnia 2020 r. Rada Miejska w Białej Piskiej podjęła uchwałę nr XXVI/168/2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty na terenie Gminy Biała Piska. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 2a i 5, art. 6k ust. 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 3 ust. 1 uchwały wskazano, iż opłata od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne zbierane w sposób selektywny ustala się stawkę za jednorazowe opróżnienie worka o określonej pojemności i stawki określonej w § 3 ust pkt 1-9. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Prokuratora wyrażone w skardze, że w zakresie § 3 ust. 1 uchwała ta jest sprzeczna z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie bowiem z art. 6j ust 3 powołanej ustawy w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem wyraźnie, że kryterium ustalenia opłat od nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków oraz stawki opłaty. Zatem Rada Gminy posłużyła się nieznanym ustawie kryterium jednorazowego opróżnienia pojemników, czym naruszyła cytowaną normę prawną. Wskazać należy, że art. 6c ust. 2 ww. ustawy upoważnił radę gminy, by w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego rozstrzygnęła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Unormowanie to zatem dało podstawę radzie gminy do podjęcia uchwały, której zgodność z prawem kwestionuje skarżący. Art. 6h oraz art. 6i ww. ustawy nakłada na właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, za każdy miesiąc, w którym powstały odpady na danej nieruchomości. Przepisy te zatem określają jednoznacznie, iż podmiotem zobowiązanym do ponoszenia przedmiotowych opłat są właściciele nieruchomości a nadto wskazują iż opłaty te będą uiszczane w systemie miesięcznym. Tym samym gmina gospodarując odbiorem odpadów na swoim terytorium nie ma swobody w ustaleniu częstotliwości uiszczania przez właścicieli należnej z tego tytułu opłaty, tj. wyboru czy będą one uiszczane za każdy tydzień, miesiąc czy kwartał. Kwestia ta została bowiem kategorycznie uregulowana w art. 6i u.c.p.g. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż okres, za który uiszczana jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie determinuje częstotliwości odbioru tych odpadów. Innymi słowy, to iż opłata uiszczana jest za każdy miesiąc nie oznacza, że odpady odbierane są raz w miesiącu. Kwestię częstotliwości odbioru odpadów normuje art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, który stanowi, że szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego określa regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W dalszej kolejności wskazać należy na treść art. 6j ust. 3 u.c.p.g., który stanowi, iż w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi zaś, że rada gminy w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Mocą delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy została upoważniona do określenia jedynie stawki opłaty, tj. jednego z elementów opłaty. W świetle przywołanych unormowań prawnych regulacja zawarta w § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały nr XXVI/168/2020, stanowi także przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia Gminy do ustalenia wysokości opłat za odbiór odpadów, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z przywołanych przepisów: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do dyspozycji art. 94 Konstytucji - organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Nie ulega zatem wątpliwości, że gmina wykonując zadania własne określone w treści art. 18 ustawy o samorządzie gminnym zobligowana jest działać na podstawie i w granicach prawa, a podejmowanie przez nią uchwał dot. wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi następuje w zakresie określonym w ustawie. Wprowadzenie uchwałą z dnia 12 sierpnia 2020 r. dodatkowego kryterium ustalenia opłaty za odbiór odpadów, tj. ilości opóźnień pojemników zamiast zadeklarowanej ilości pojemników narusza zatem w sposób wyraźny treść art. 6j ust 3 u.c.p.g. Jednocześnie naruszenie to ma charakter istotny, bowiem jako skutkujące wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy nie może być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa. Sąd nie podzielił stanowiska Gminy, że te mankamenty nie mogą być́ uznane za istotne naruszenie prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, str. 643; M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowane zapisy uchwały pozostają w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.