I SA/Ol 938/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca) sędzia WSA Jolanta Strumiłło Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015r. sprawy ze skargi J. R.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2014r. oddala skargę J.R. – M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję z dnia "[...]", którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" w przedmiocie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego na 2014 r.. Z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że ustalając wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na 2014 r. w kwocie 3.426 zł, organ I instancji przyjął za podstawę opodatkowania w podatku rolnym grunty o powierzchni 2,8100 ha fizycznego, zaś w podatku od nieruchomości – grunty pozostałe o powierzchni 13.200 m2 oraz 2.800 m² powierzchni nieużytków. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że wszystkie należące do niej grunty mają charakter rolny i stanowią całość, która może być użytkowana wyłącznie rolniczo, a w chwili obecnej stanowią nieużytki. Wskazała też, że złożyła w Starostwie Powiatowym wniosek o zmianę oznaczenia sposobu użytkowania i przeznaczenia działki w ewidencji gruntów i budynków. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), dalej jako: "u.p.o.l.", oraz art. 1 ustawy o podatku rolnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1381 ze zm.). Organ podkreślił, że strona jest właścicielem nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami ewidencyjnymi "[...]", położonych w K. Grunty o powierzchni 2,8100 ha zostały sklasyfikowane jako R – rola (z czego grunty o powierzchni 1,8200 ha w klasie V i VI), grunty o powierzchni 1,3200 ha jako K – kopaliny, natomiast grunty o powierzchni 0,2800 ha jako N – nieużytki. Wskazując następnie na przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), organ podniósł, że dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków są podstawą wymiaru podatków i opłat. Oznacza to, że dane te mają dla organu podatkowego charakter wiążący do tego stopnia, iż nie może on samodzielnie czynić własnych ustaleń, które byłyby z nimi sprzeczne (p. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 1369/12). Organ wskazał, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 1039/10, przy opodatkowywaniu gruntu należy brać pod uwagę klasyfikację z ewidencji gruntów, a nie to, co faktycznie znajduje się na gruncie, albo w jakim charakterze jest on wykorzystywany. Wydanie przez organ podatkowy decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości z pominięciem odniesienia się do danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, spełnia przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Kwestionując prawidłowość danych zawartych w ewidencji gruntów podatniczka powinna wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję. Przy czym ewentualne zmiany w ewidencji gruntów i budynków mogą skutkować jedynie na przyszłość. W ocenie organu odwoławczego, powyższe przesądza o tym, że grunty sklasyfikowane jako K - kopaliny oraz N - nieużytki podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Jednak w odniesieniu do gruntów oznaczonych jako N organ I instancji słusznie zastosował zwolnienie z podatku od nieruchomości na zasadzie art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l., zgodnie z którym zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty stanowiące nieużytki, użytki ekologiczne, grunty zadrzewione i zakrzewione, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Grunty oznaczone jako K o powierzchni 1,3200 ha, opodatkował zaś jako grunty pozostałe przy zastosowaniu stawki podatku 0,25 zł za 1 m2 powierzchni, stosownie do § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, podniosła, że podatek rolny powinien być naliczony od całej powierzchni gruntów objętych decyzją, za wyjątkiem nieużytków. Wskazując, że decyzja organu odwoławczego została oparta na poglądzie o związaniu danymi zamieszczonymi w ewidencji gruntów i budynków, strona stwierdziła, że jakkolwiek stanowiskowo jest słuszne, to decyzja narusza zasady: legalizmu, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania do organów państwa i tworzonego przez nie prawa, gdyż poprzez jej wydanie, organ respektuje przewlekłość postępowania w zakresie zmiany klasyfikacji gruntów. Skarżąca zwróciła uwagę, że wniosek o zmianę ewidencji gruntów złożyła w dniu 24 lutego 2012 r., a postępowanie w tej sprawie jest prowadzone w sposób przewlekły. Według uzyskanych przez nią informacji, aktualnie Starostwo oczekuje na wydanie opinii Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Gminy, który znając konsekwencje podatkowe wydania takiej opinii, wstrzymuje w niezgodny z prawem sposób postępowanie w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów, czyniąc to wyłącznie w jednym celu, tj. maksymalizacji pobieranego podatku. W ocenie strony, postępowanie władz Gminy jest rażąco naganne i nie zasługuje na udzielenie ochrony prawnej, niezależnie od formalnej poprawności podejmowanych działań. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż działka stanowiąca jednorodny teren z działkami sąsiednimi, powinna mieć tę samą klasyfikację w ewidencji gruntów. Objęta decyzją nieruchomość składa się bowiem z kilku działek ewidencyjnych, których granice nie są widoczne w terenie. Faktycznie nieruchomość ta stanowi użytek rolny. Poprzedni właściciel nieruchomości prowadził wydobycie piasku, jednak wszystkie działki zostały zrekultywowane i uzyskał on zmianę ich klasyfikacji w ewidencji gruntów. Strona wniosła o zwrócenie się przez Sąd do Starostwa Powiatowego o nadesłanie akt postępowań dotyczących zmiany klasyfikacji wszystkich działek objętych przedmiotową decyzją, zarówno prowadzonych przez poprzednich właścicieli działek, jak i przez nią samą. Z powyższych względów, w ocenie strony, decyzja podatkowa powinna zostać uchylona, a wydanie kolejnej decyzji powinno zostać uzależnione od prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntu. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zaś orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w przypadku wystąpienia przesłanek do takiego rozstrzygnięcia opisanych w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych ustawach (pkt 2). Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza jednak, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie jej aspekty, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd jest bowiem zawsze związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w inną sprawę w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracji. W związku z postępowaniem wszczętym na skutek wniesionej skargi w niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu była ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy ustalającą podatniczce wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego, w tym podatku od nieruchomości na 2014 r.. Wbrew wywodom skargi, Sąd nie był więc uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w celu kontroli postępowania prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w innej sprawie, dotyczącej wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów. Nie było też kompetencją Sądu dokonywanie oceny działań tego organu z punktu widzenia przewlekłości prowadzonego postępowania, o co w świetle treści skargi wniosła skarżąca, a co może być przedmiotem ewentualnej kontroli Sądu dopiero po uruchomieniu przez stronę właściwego trybu postępowania administracyjnego. Zasadniczym zagadnieniem podlegającym ocenie Sądu w związku z zarzutami wniesionej w niniejszej sprawie skargi, jest zasadność opodatkowania podatkiem od nieruchomości za rok 2014, stanowiących własność podatniczki gruntów o powierzchni 13.200 m², oznaczonych w ewidencji gruntów jako "K" – kopaliny. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu w tej kwestii strona podniosła m.in., że wszystkie należące do niej grunty mają charakter rolny i stanowią całość, która może być użytkowana wyłącznie rolniczo, a w chwili obecnej stanowią nieużytki. Sporną powierzchnię zalicza się zaś do przyległego użytku rolnego i samo oznaczenie działki symbolem "K" nie jest istotne dla określenia statusu gruntu. W myśl art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l., opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają grunty, zaś wyłączone z opodatkowania są użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Z kolei, stosownie do treści art. 1 cyt. wyżej ustawy o podatku rolnym, podatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. W związku z analizowaną w niniejszej sprawie kwestią sporną, Sąd podzielił stanowisko organów, które w oparciu o ustalony stan faktyczny przyjęły jako podstawę opodatkowania spornego gruntu podatkiem od nieruchomości za 2014 rok, jego aktualny stan prawny wynikający z ewidencji wskazanej w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń (...) stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja ta jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach podatkowych i od tej reguły nie przewidziano żadnych wyjątków. Przy ustalaniu wysokości zobowiązania w podatku rolnym (także od nieruchomości) organy nie mogą zastosować innej podstawy wymiaru niż wynikająca z ewidencji. Stanowisko, że ewidencja gruntów jest dla organu podatkowego urzędowym i wiążącym źródłem informacji jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w tej sprawie w pełni je aprobuje (por. wyroki: NSA z dnia 7 lutego 2006 r. - II FSK 1332/05, 25 listopada 2010 r. - II FSK 1291/09, z dnia 12 listopada 2010 r. - II FSK 1312/10 oraz WSA w Gdańsku z dnia 13 października 2010 r. - I SA/Gd 495/10 i WSA w Poznaniu z 10 marca 2011 r. - III SA/Po 636/09), podobnie jak pogląd, iż dane zawarte w ewidencji mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 O.p., przez co stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Natomiast o dokonaniu zmian w tej ewidencji oraz o terminie ich wprowadzenia decyduje właściwy miejscowo starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (art. 22 p.g.k.). Dokonywanie zmian w ewidencji nie należy zatem do kompetencji organów podatkowych, które w żadnym razie nie są uprawnione do podejmowania tego typu działań (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 września 2008 r. - I SA/Łd 490/08). Jeśli podatnik kwestionuje dane ujawnione w ewidencji, powinien wszcząć procedurę ich zmiany we właściwym organie, tj. przed starostą (p. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2009 r. - I SA/Wr 1150/09). Jak podnosiła strona w złożonej w niniejszej sprawie skardze, procedura taka została wszczęta. Jeżeli zatem skarżąca kwestionuje dane zawarte w tej ewidencji w trybie przewidzianym w przepisach ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, to dopiero po uzyskaniu pozytywnego dla niej wyniku może wystąpić o wzruszenie ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych (p. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2011 r. I SA/Wr 111/11, LEX nr 921462). Natomiast w postępowaniu takim jak przedmiotowe, a więc z zakresu wymiaru podatków, ewidencja gruntów i budynków, o której mowa w art. 21 p.g.k., nie może stanowić przedmiotu merytorycznej oceny sądów administracyjnych w sprawie podatkowej, gdyż akty lub czynności z zakresu prowadzenia tej ewidencji nie należą do kompetencji organów podatkowych (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r. II FSK 259/10, LEX nr 795524). Słusznie zatem dokonując wymiaru podatku organy podatkowe wzięły pod uwagę aktualne dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, mając na względzie jej przesądzające dla tego wymiaru znaczenie. Zapisy tej ewidencji nie budzą zaś wątpliwości, skoro dla spornej działki o numerze "[...]" i powierzchni 1,32 ha, rodzaj gruntu oznaczono w ewidencji jako "K" – użytki kopalne (k.28 akt. adm.). Prawidłowo więc opodatkowano je jako grunty pozostałe, przy zastosowaniu stawki podatku 0,25 zł za 1 m2 powierzchni, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości Reasumując, podkreślenia wymaga w związku z argumentacją skargi, że wykracza poza granice orzekania w niniejszej sprawie, badanie przez Sąd przebiegu postępowania administracyjnego z wniosku strony złożonego w Starostwie Powiatowym o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, jak też rozstrzyganie o podnoszonej przez skarżącą przewlekłości postępowania tego organu i braku stosownej decyzji w tym przedmiocie. Jeżeli zatem ustalony w niniejszej sprawie faktyczny w zakresie przedmiotu i podstawy opodatkowania nie budzi wątpliwości, zaś organy w sposób prawidłowy dokonały subsumcji tego stanu faktycznego pod właściwe normy prawa materialnego, to zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe, skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a..