II SA/Ol 1014/21

Dnia 11 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania P. L. (skarżący) od decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (organ I instancji) odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na brata – T. L. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2021 r. P. L. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem – T. L. Decyzją z dnia [...] odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż w analizowanym przypadku wystąpiły negatywne przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia) oraz 17 ust. 1a pkt. 1 u.ś.r. (rodzice osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł o jego uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organowi I instancji zarzucił: naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej określonej w art. 17b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt. K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji oraz bezpodstawne domniemanie, iż matka T. L. jest w stanie opiekować się synem, czego następstwem jest odmówienie wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Kolegium podniosło, że kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mogło stanowić przesłanki dla odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślenia wymaga bowiem, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., (K 38/13, OTK-A 2014/9/104) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W analizowanym przypadku poza sporem pozostaje fakt, iż T. L. na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 13 stycznia 2020 r. został zakwalifikowany do osób posiadających znaczny stopień niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 28 roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17 grudnia 2018 r. Tym samym niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez T. L. 25 roku życia. Bezspornym w analizowanej sprawie pozostają również okoliczności skutkujące uznaniem, iż stan zdrowia T. L. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium wskazało, że w analizowanym przypadku wystąpiły jednak inne okoliczności, które determinują konieczność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż żyje matka osoby wymagającej opieki – A. L. Wymieniona jest osobą w wieku emerytalnym pobierającą świadczenie z KRUS. A. L. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa okoliczność wyczerpuje znamiona negatywnej przesłanki dla przyznania wnioskowanego świadczenia dla osoby innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu. Od regulacji wskazanej w art. 17 ust. 1a pkt. 1 u.ś.r. ustawodawca nie przewidział odstępstwa. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżący w całości powtórzył argumentacje zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta, jak i decyzja ją poprzedzająca, naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez Kolegium. W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. W związku z powyższym w niniejszym postępowaniu skarżący nie był zobowiązany do ponoszenia kosztów sądowych. Zatem Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Sąd zauważa ponadto, że wprawdzie w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, ale regulacja ta stanowiła przedmiot oceny TK, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia i wbrew zarzutom skargi przesłanka ta nie była powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na brata uznając, że w pierwszej kolejności to matce wymagającego opieki przysługuje prawo ubiegania się o to świadczenie. Na wstępie jednak wskazać należy, istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami. Zgodnie zaś z ust. 1a powołanego przepisu, świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji problem prawny, którego rozstrzygnięcie było konieczne w niniejszej sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki osoby wymagającej opieki w każdym przypadku eliminuje z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwo faktycznie sprawujące opiekę. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (zob. np. wyroki z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1329, dalej:k.r.o.). Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Błędna jest zatem wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r., która wyklucza brata osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki, z kręgu osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku, gdy rodzice nie mogą wprawdzie wykonywać opieki z powodu złego stanu zdrowia, lecz nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Formalistyczna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje brat osoby niepełnosprawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16). Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia matki osoby wymagającej opieki – A. L. z dnia 15 września 2021 r. wynika, że ze względu na jej wiek i ogólny stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się swoim niepełnosprawnym synem. Wskazała, że "T. L. jest postawnym mężczyzną, waży ok. 100 kg i wymaga całodobowej opieki oraz stałej pomocy, której ja nie jestem w stanie mu zapewnić". Dodatkowo oświadczyła, że obowiązek opieki na niepełnosprawnym synem sprawuje faktycznie P. L. Z akt sprawy wynika ponadto, że ojciec osoby wymagającej opieki nie żyje. Na skutek przyjęcia literalnej wykładni powołanych wyżej przepisów u.ś.r., okoliczności wskazane w ostatnim akapicie nie zostały w żaden sposób zweryfikowane przez organy orzekające w niniejszym przypadku. Kolegium ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia, że A. L. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z tym, co wyżej podniesiono, nie jest to w omawianym zakresie okoliczność przesądzająca – zwłaszcza w sytuacji, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywiście matka skarżącego jest w stanie obiektywnie sprawować realną opiekę nad swoim niepełnosprawnym synem. Zdaniem Sądu, nie zostało zatem ustalone, czy A. L. może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem. W sprawie, organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych własnych ustaleń. Oparły się jedynie na oświadczeniu A. i P. L. Aby uniknąć zarzutu braku wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny ustalić w sposób wyczerpujący, czy w zaistniałych okolicznościach faktycznych sytuacja rodzinna i zdrowotna A. L. pozwala jej na zorganizowanie opieki nad synem. Powyższe ustalenia winny być oparte na podstawie wszelkich możliwych środków dowodowych. Jedynie bowiem ustalenie w sposób niewątpliwy, że ze względów zdrowotnych, rodzinnych i finansowych A. L. nie może wywiązać się z obowiązku opieki wobec syna, może uzasadnić twierdzenie, że skarżący jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad bratem, a opieka ta wymaga nie podejmowania zatrudnienia. Ustalenie ww. faktów pozwoli również na ustalenie, czy skarżący ze względu na konieczność sprawowania opieki był zmuszony zaprzestać aktywności zawodowej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto, art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. Pominięcie zatem, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organy, w tym również odwoławczy nie ustaliły wyczerpująco stanu faktycznego sprawy, tj. przede wszystkim możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego wobec syna przez jego matkę. Z kolei ustalenie tych okoliczności ma bezpośredni wpływ na ocenę, czy sprawowanie opieki nad chorym bratem wymagało rezygnacji przez skarżącego z podejmowania zatrudnienia. Dlatego prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę powyżej przedstawione stanowisko Sądu. Jak wskazano na wstępie świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy lub niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Z kolei dla oceny związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z poszukiwania pracy przez skarżącego a wykonywaniem niezbędnej opieki nad chorym bratem, konieczna jest też ocena zachowania zobowiązanych do alimentacji. Brak bowiem świadczenia pomocy przez rodzica, przy konieczności jej świadczenia, nie może pozbawić osoby opiekującej się rekompensaty za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Ze względu na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną, jak też poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.