II SA/Ol 1030/13

Dnia 19 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi Starosty na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie powołania powiatowej rady zatrudnienia oddala skargę. Zarządzeniem Nr "[...]" z dnia "[...]" Starosta A, na podstawie art. 23 ust. 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), powołał Powiatową Radę Zatrudnienia. W skład tej jednostki weszli przedstawiciele: "[...]", a także przedstawiciele gmin: "[...]" Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 września 2013 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595), stwierdził nieważność powyższego zarządzenia. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, wojewoda sprawuje nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. Uprawnienie to wojewoda realizuje przez wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych wobec uchwał organów powiatu, o których mowa w art. 79 ustawy, stwierdzając nieważność uchwały (ust. 1) lub wskazując na podjęcie uchwały z naruszeniem prawa (ust. 4). Wojewoda wywiódł, że jako organ nadzoru, władny jest - w zakresie przysługujących mu w ramach działań nadzorczych kompetencji - stwierdzić nieważność także zarządzeń starosty. Zauważył, że zarządzenia działające "na zewnątrz" są aktami o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym i z tego względu stanowią odpowiednik uchwał organów powiatu. Zarządzenia wydawane są przez organ jednoosobowy, wobec czego nie mogą mieć formy uchwał. Oceniając następnie zarządzenie Nr "[...]" w sprawie powołania Powiatowej Rady Zatrudnienia Wojewoda stwierdził, że narusza ono art. 23 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem członków powiatowych rad zatrudnienia powołuje starosta spośród kandydatów zgłoszonych przez organy i organizacje, o których mowa w ust. 3, przy czym ustawa w art. 23 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 zastrzega, że w skład rady wchodzą kandydaci zgłoszeni przez terenowe struktury każdej organizacji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. W obu przypadkach starosta nie ma możliwości nieuwzględnienia kandydata danej organizacji i niepowołania go w skład powiatowej rady zatrudnienia. W przedmiotowej sprawie Starosta A odmówił natomiast powołania w skład Powiatowej Rady Zatrudnienia kandydatki zgłoszonej przez NSZZ "Solidarność" Region A. W ocenie organu nadzoru Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" należy do reprezentatywnych organizacji związkowych w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, posiada struktury terenowe w Powiecie A, a zatem przedstawiciel tej organizacji związkowej winien być powołany w skład Powiatowej Rady Zatrudnienia, stosownie do art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W złożonej skardze Starosta A zarzucił, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W ocenie skarżącego literalne brzmienie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje na możliwość kontroli wyłącznie uchwał, a nie zarządzeń. Ponadto, przepis ten odwołuje się do uchwał organu powiatu, a starosta nie jest takim organem, co wynika z art. 8 ust. 2 powołanej ustawy. Skarżący dodał, że ustawodawcy znane jest pojęcie zarządzenia, który to akt wydawany jest także na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W art. 91 ust. 1 tej ustawy wskazano, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w myśl art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do organów gminy zalicza się radę i wójta. Starosta podkreślił, że obie ustawy samorządowe uchwalane były w tym samym dniu, zatem ustawodawca mógł zawrzeć tożsamy z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zapis w ustawie o samorządzie powiatowym. Zauważył ponadto, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się kontrolę zarządzeń starosty charakterze generalnym i powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Zdaniem skarżącego organu, powołanie członków powiatowej rady zatrudnienia takiego charakteru nie ma, nie dotyczy bowiem ogółu praw czy obowiązków mieszkańców powiatu. Skarżący wywiódł ponadto, że art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie daje podstaw do uznania każdego związku zawodowego za reprezentatywną organizację związkową w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych. Przepis ust. 3 zd. pierwsze stanowi bowiem o powołaniu spośród związków działających na terenie powiatu. Takie brzmienie oznacza możliwość wyboru spomiędzy grona zgłoszonych kandydatów, którzy muszą pochodzić ze struktur związkowych wymienionych w pkt. 1 tego ustępu, co jednak nie oznacza, że każdy z tych związków musi mieć swego przedstawiciela w radzie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda A wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wywiódł ponadto, że zawarte w art. 23 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określenie "spośród", na które powołuje się skarżący, odnosi się do struktur terenowych, natomiast użyte przez ustawodawcę w dalszej treści przepisu sformułowanie "każdej reprezentatywnej organizacji związkowej" nie pozostawia wątpliwości, że w składzie powiatowej rady zatrudnienia winni być przedstawicieli wszystkich działających na terenie powiatu reprezentatywnych organizacji związkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Kwestionowanym aktem Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Starosty A nr "[...]" z dnia "[...]" podjętego w sprawie powołania Powiatowej Rady Zatrudnienia. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Wojewoda mógł kontrolować na podstawie art. 79 ustawy o samorządzie powiatu powyższe zarządzenie. Przyznać należy, że art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu poddaje kontroli wojewody uchwały organu powiatu, zgodnie zaś z art. 8 ust. 2, organami tymi są rada powiatu i zarząd powiatu. Należy jednak mieć na względzie, że zarządzenia starosty, które działają "na zewnątrz" są aktami o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym i z tego względu stanowią, z materialnego punktu widzenia, odpowiednik uchwał organów powiatu. Podkreślenia przy tym wymaga, że kwestia nazwy nadanej takiemu aktowi nie może przesądzać o odmowie zakwalifikowania go do aktów generalnych i powszechnie obowiązujących, gdyż to wyłącznie treść aktu pozwala określić jego cechy. Przeciwny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której akt tej rangi pozostawałby poza kontrolą sądową, co byłoby niedopuszczalnym ograniczeniem prawa obywatela do sądu zagwarantowanym w art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz pośrednio zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Powstałą zatem w powyższym zakresie lukę należy bezwzględnie interpretować w kontekście uregulowań konstytucyjnych. Wobec tego należy przyjąć, że do zarządzenia starosty, które zawiera normy powszechnie obowiązujące, mimo że nie jest uchwałą (zostało wydane jednoosobowo) i nie pochodzi od wymienionego w art. 8 ust. 2 ustawie organu powiatu, należy stosować odpowiednio przepisy o uchwałach organów powiatu, a w konsekwencji objąć je również nadzorem Wojewody. Powyższy podgląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1797/99, ONSA 2002/3/121 i z dnia 28 kwietnia 1997 r., sygn. akt II SA/KR 2021/96, OSP 1998/10/183, wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 533/05 i z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 505/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 20107 r., sygn. akt IV SA/Po 712/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 340/12). Dodać należy, że art. 34 ustawy o samorządzie powiatu upoważnia starostę do wydawania zarządzeń będących aktami o charakterze wewnętrznym w zakresie niezbędnym do realizacji zadań określonych w tym przepisie, to jest organizacji pracy zarządu powiatu i starostwa powiatowego czy kierowania bieżącymi sprawami powiatu. W rozpoznawanej sprawie Starosta powołał się natomiast na art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który obliguje go wyboru rady zatrudnienia, będącej organem opiniodawczo-doradczym starosty w sprawach polityki rynku pracy. Oceniając natomiast przedmiotowe zarządzenie stwierdzić należy, że prawidłowo Wojewoda uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że w skład powiatowej rady zatrudnienia wchodzą osoby powoływane przez starostę spośród działających na terenie powiatu: 1) terenowych struktur każdej reprezentatywnej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych; 2) terenowych struktur każdej reprezentatywnej organizacji pracodawców w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych; 3) społeczno-zawodowych organizacji rolników, w tym związków zawodowych rolników indywidualnych i izb rolniczych; 4) jednostek samorządu terytorialnego; 5) organizacji pozarządowych zajmujących się statutowo problematyką rynku pracy. Na mocy zaś ust. 4 art. 23 tej ustawy członków powiatowych rad zatrudnienia starosta powołuje, spośród kandydatów zgłoszonych przez organy i organizacje, o których mowa odpowiednio w ust. 1-3. Przepis ust. 3 art. 23 ustawy o promocji zatrudnienia należy interpretować łącznie z ust. 4 tego artykułu, który wprost reguluje sposób powołania członków powiatowej rady zatrudnienia. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że starosta powołuje członków powiatowej rady zatrudnienia spośród działających na terenie powiatu struktur każdej reprezentatywnej organizacji: związkowej, pracodawców, rolników i organizacji pozarządowych, które działają na terenie danego powiatu. Zasadnie więc organ nadzoru stwierdził, że Starosta nie miał prawa do dowolnego wyboru składu Rady Powiatowej i pominięcia kandydatki zgłoszonej przez NSZZ "Solidarność" Region A. W sprawie nie jest sporne, że NSZZ "Solidarność" należy do reprezentatywnych organizacji związkowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i posiada struktury terenowe w powiecie A. Starosta A kształtując zatem przedmiotowym zarządzeniem skład Powiatowej Rady Zatrudnienia z pominięciem kandydatki zgłoszonej przez ten Związek naruszył art. 23 ust. 3 i ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z powyższym zasadnie Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Starosty A Nr "[...]". W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), skargę należało oddalić.