II SA/Ol 1052/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Bartoszyce z dnia 10 kwietnia 2015 r., nr VI/56/2015 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie w drodze bezprzetargowej działki nr 62/2 położonej w obrębie geodezyjnym Sokolica, Gmina Bartoszyce stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszenie prawa. W dniu "[...]" r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na zbycie w drodze bezprzetargowej nieruchomości będącej własnością Gminy, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "[...]" o powierzchni 0,19 ha, zabudowanej budynkiem gospodarczym (po byłej zlewni mleka), położonej w obrębie S., gmina B. Jako podstawę prawną podjęcia tej uchwały organ stanowiący gminy wskazał art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1, art. 34 ust. 6 i 6a oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n."). W uzasadnieniu do projektu uchwały Wójt Gminy wskazał, że najemca przedmiotowego budynku gospodarczego Pan B. H. wystąpił z wnioskiem o jego sprzedaż. Wójt podał, że budynek został zakupiony od Spółdzielni Mleczarskiej "[...]"i przez kilka lat był nieużytkowany, w chwili obecnej wymaga dużych nakładów remontowych. W dniu 25 lipca 2016 r. Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Organ nadzoru wskazał na treść art. 37 u.g.n. i zarzucił, że z zaskarżonej uchwały nie wynikają przesłanki uzasadniające zastosowanie trybu bezprzetargowego zbycia nieruchomości, czyli komu i czy w ogóle Rada Gminy przyznała pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości. Podał, że Rada Gminy nie wskazała również innej uchwały, w której przyznane byłoby pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości. Wobec tego, zdaniem skarżącego, brak było podstaw do wyrażenia zgody na sprzedaż niniejszej nieruchomości w drodze bezprzetargowej w oparciu o powołane w uchwale przepisy u.g.n. Wyjaśniono przy tym, że zaskarżona uchwała doręczona została Wojewodzie w dniu 15 kwietnia 2015 r. i zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie podlega stwierdzeniu nieważności. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że Rada Gminy nie określiła uchwałą generalnych zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości. W takiej sytuacji organ stanowiący gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażenia zgody na wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie posiada uprawnień – kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. W tym bowiem zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy. Stwierdził, że wskazując nabywcę nieruchomości, Rada Gminy podjęłaby w konsekwencji rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, naruszając przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. Podkreślił, że to do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw i w ich granicach. Rada Gminy nie może podejmować czynności, które należą do strefy wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 27 października 2016 r. pełnomocnik Wojewody poparł skargę. Przedłożył uchwałę nr "[...]" z dnia "[...]" r., argumentując, że na tym samym posiedzeniu podjęta została inna uchwała, w której wskazano, iż zbycie nastąpi na rzecz najemcy, a zatem wskazano pierwszeństwo nabycia. Ponadto złożył do akt załącznik nr 1 do zarządzenia Wójta Gminy z dnia 12 czerwca 2015r., zawierający wykaz nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży. W wykazie tym wymieniona została przedmiotowa nieruchomość – działka nr "[...]" zabudowana budynkiem użytkowym o pow. 102 m2 i wskazano tryb zbycia – w formie bezprzetargowej na rzecz najemcy nieruchomości. Pełnomocnik gminy wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy wymaganej procedury. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, czy uznania, że wydana została z naruszeniem prawa. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, publ. w CBOSA). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu, co niewątpliwie miało miejsce w kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwale. Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem przepisów u.g.n., nie stanowi aktu prawa miejscowego i została przedłożona Wojewodzie do kontroli w ustawowym terminie. Ponieważ jednak od momentu jej podjęcia upłynął już okres ponad jednego roku, zastosowanie w sprawie ma art. 94 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) cytowanej ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis ten stanowi normę kompetencyjną, która daje radzie uprawnienie do uregulowania w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a w razie, gdy zasad tych nie uchwalono, do wyrażania zgody na dokonywanie przez wójta (burmistrza) wymienionych czynności związanych z gospodarowaniem mieniem gminnym. Określenie takich zasad wiąże organ wykonawczy gminy i zwalnia go z obowiązku uzyskania zgody na dokonanie czynności prawnej określonej w tym unormowaniu. Organ stanowiący powinien tak ustalić zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, aby organ wykonawczy nie musiał każdorazowo występować o zgodę rady na nabycie, zbycie, obciążenie nieruchomości oraz ich wydzierżawienie lub wynajem na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony. W rozpatrywanym przypadku, jak wyjaśniono, organ stanowiący gminy dotychczas nie uchwalił zasad nabywania, zbywania nieruchomości. W związku z tym każdorazowa sprzedaż nieruchomości gminnej wymaga akceptacji Rady Gminy, która powinna wyrazić zgodę na dokonanie konkretnej czynności obrotu daną nieruchomością, objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w formie uchwały intencyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że taka uchwała, która powinna wyrażać jedynie akceptację dla dokonania określonej rodzajowo w tym przepisie czynności, tj.: nabycia, zbycia, obciążenia nieruchomości, wydzierżawienia lub wynajęcia, nie może określać z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. Pogląd ten został wyraźnie wyeksponowany w powoływanych przez Wójta Gminy orzeczeniach sądowych i skład orzekający ze stanowiskiem tym się zgadza. Przy czym organ wykonawczy gminy błędnie odnosi powołaną tam argumentację do okoliczności niniejszej sprawy, gdyż zaskarżona uchwała nie ogranicza się tylko do wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości, ale określa również tryb bezprzetargowy zbycia nieruchomości z powołaniem się na konkretną przesłankę, tj. przysługiwania pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, wkraczając tym samym w materię uregulowaną w u.g.n., która ściśle normuje przesłanki dopuszczalności bezprzetargowego zbywania nieruchomości. Na zasadzie art. 34 ust. 6 i 6a u.g.n. rada gminy może przyznać w drodze uchwały pierwszeństwo w nabywaniu budynków użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy, ich najemcom lub dzierżawcom. Przepis ten stanowi odrębną od art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. delegację ustawową do podjęcia uchwały w określonym w nim zakresie. Te dwie podstawy prawne mogą zostać zrealizowane w jednym akcie, tyle że muszą być uwzględniane odrębnie, gdyż ich przedmiot nie jest tożsamy. Z treści art. 34 ust. 6 i 6a u.g.n. wyraźnie wynika, że przyznanie pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości wymaga określenia jakiej nieruchomości uchwała dotyczy i komu rada gminy prawo to przyznaje, aby możliwe było zweryfikowanie, czy rzeczywiście wskazany podmiot jest uprawniony do takiego pierwszeństwa. Poza tym rada gminy nie może dowolnie zastrzec bezprzetargowego trybu sprzedaży nieruchomości, który to tryb stanowi wyjątek od generalnej zasady zbywania nieruchomości gminnych w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 u.g.n.) i może dotyczyć sytuacji odpowiadających ściśle dyspozycji art. 37 ust. 2 pkt 1-16 u.g.n. Z uzasadnienie do projektu zaskarżonej uchwały, jak i powołanych w podstawie prawnej do tej uchwały przepisów u.g.n. wynika jednoznacznie, że podjęta ona została z intencją umożliwienia dotychczasowemu najemcy nabycia przedmiotowej nieruchomości bez przeprowadzenia przetargu. Jednak ani w tej uchwale, ani w uchwale odrębnej Rada Gminy nie sprecyzowała, że przyznaje pierwszeństwo w nabyciu przedmiotowej nieruchomości i komu. Z okoliczności sprawy nie wynika również, aby istniał podmiot, któremu przysługuje roszczenie do nieruchomości z mocy prawa. W konsekwencji nie można było zastrzec w zaskarżonej uchwale formy bezprzetargowej z powołaniem się na treść art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34. Zaskarżona uchwała w przyjętym kształcie w sposób istotny narusza cytowane przepisy u.g.n., gdyż upoważnia organ wykonawczy gminy do podjęcia czynności sprzecznie z tą ustawą. Zaskarżona uchwała podjęta została także z naruszeniem art. 35 ust. 1 u.g.n., nakazującego sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży ( nieruchomość została umieszczona w wykazie jako nieruchomość do wydzierżawienia). Funkcją tego przepisu jest zapewnienie odpowiedniej przejrzystości i efektywności gospodarowania majątkiem publicznym. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 123/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 musi w szczególności poprzedzać podjęcie przez właściwy organ uchwały w przedmiocie odstąpienia od trybu przetargowego. W przeciwnym bowiem wypadku nie będzie można mówić, że zachowana została zasada jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także, że została zapewniona wszystkim zainteresowanym możliwość ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie, co prowadzi do nieważności umowy zawartej z pominięciem tego obowiązku (por. wyrok SN z dnia 11 maja 2005 r., III CK 562/04, LEX nr 155352, w którym stwierdzono, że: "Przy gospodarowaniu mieniem publicznym, w szczególności przy sprzedaży nieruchomości przez gminę jako podmiot władzy publicznej, musi być zachowana zasada jawności postępowania. Naruszenie tej zasady może powodować nieważność umowy"). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 426/14 (publ. w CBOSA), wyrażono pogląd, że procedowanie rady miejskiej nad konkretnymi nieruchomościami, co do których albo nie ogłoszono wykazu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1, albo nie upłynął termin 21 dni od publicznego ogłoszenia – rażąco narusza prawo. Pogląd ten został w pełni zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 861/15 – publ. również w CBOSA. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku podkreślił, że do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., osoby zainteresowane nie mogą skutecznie domagać się sprzedaży nieruchomości. Co prawda, na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt kserokopię wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, w którym zamieszczono ww. nieruchomość, ale wykaz ten został sporządzony już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Reasumując, stwierdzić należy, że w toku procedowania nad zaskarżoną uchwałą doszło do złamania dwóch podstawowych zasad zbywania nieruchomości publicznych, a mianowicie zasady jawności oraz zasady dbałości o majątkowy interes publiczny. Powoduje to, że w takim stanie rzeczy doszło do rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia eliminację dotkniętej tego rodzaju uchybieniami uchwały. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.