II SA/Ol 1058/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz E.S. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] r. Wójt [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") ustalił, na wniosek E.S. (dalej: "skarżąca"), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach o numerach: [...]. W decyzji ustalono następujące parametry planowanej inwestycji: maksymalna powierzchnia sprzedaży: 500 m2; usytuowanie budynku - główną kalenicą budynku w przybliżeniu równolegle do linii rozgraniczającej z działką nr [...]; maksymalna wysokość poziomu okapu budynku: w przedziale 4,1 m - 6,2 m mierzone od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do okapu głównej połaci dachowej; dopuszczalna maksymalna wysokość budynku: w przedziale 6,4 m - 10,2 m mierzone od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do najwyższego punktu pokrycia dachowego; liczba kondygnacji nadziemnych - 1; dopuszczalne rodzaje dachów dla głównej połaci dachowej: dachy dwuspadowe o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowych; nie określono rodzaju oraz kąta nachylenia pozostałych dachów stanowiących uzupełnienie głównej połaci dachowej; dopuszczalne kąty nachylenia dla głównej połaci dachowej: w przedziale 5° - 45°; maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku: w przedziale 15,8 m - 23,7 m; maksymalna powierzchnia zabudowy budynku handlowo-usługowego: 760 m2; stosunek powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki: min. 20/100; stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki: w przedziale od 20/100 do 32/100. Ponadto ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy - w odległości 8,0 m od zewnętrznych krawędzi jezdni, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. W uzasadnieniu decyzji zacytowano przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", mające zastosowanie w sprawie i stwierdzono, że decyzja jest zgodna z przepisami prawa i kompletna z punktu widzenia celu, któremu ma służyć. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu M.P. zarzucił, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zostały spełnione warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i stwierdzenie, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; - art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, przez przyjęcie, że w sytuacji gdy w obszarze analizowanym brak jest obiektu pozwalającego na ustalenie warunków i zagospodarowania terenu, jest możliwe określenie takich warunków; - art. 6 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, mając na względzie jedynie interes wnioskodawcy, naruszając tym samym chroniony prawem interes osób trzecich; - art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie zasadności podjęcia decyzji i jej niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że w sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bowiem lapidarne i w ogóle nie odnosi się do tej kwestii. Analiza wskazuje tylko, że w obszarze analizowanym na trzech działkach występuje bliżej nieokreślona zabudowa usługowa (biuro i zakład opieki zdrowotnej). Tymczasem inwestorka określiła rodzaj planowanej inwestycji jako handel detaliczny i usługi finansowe. Nie wiadomo więc, z czego organ wywiódł zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, skoro analiza nie podaje, by w sąsiedztwie zlokalizowano jakąkolwiek zabudowę handlową. Kolegium zakwestionowało też prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzuciło, że wskazano różne szerokości dla poszczególnych obiektów na zlokalizowanych na jednej działce, lecz przyjęto tylko jedną wysokość, a nie sposób założyć, że zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza zlokalizowane na jednej nieruchomości mają taki sam ten parametr. Dodało, że według załączonych map teren inwestycyjny jest aktualnie zagospodarowany. Wprawdzie w piśmie z 26 października 2021 r. organ wskazał, że cztery budynki zostały rozebrane i nie istnieją, lecz analiza całkowicie pomija ten fakt. Tymczasem, skoro przedmiotowe obiekty nie istnieją, to ich parametry nie mogą służyć jako punkt odniesienia dla nowo planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium zakwestionowało ponadto prawidłowość wyznaczenia wskaźnika zabudowy w przedziale "od 20/100 do 32/100". Wywiodło, że z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), dalej: "rozporządzenie", wynika, że wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, zatem nie można tego parametru sprowadzać do przedziału wartości, tzw. "widełek" od - do. Odnosząc się do wysokość obiektu, podniosło, że wbrew § 7 ust. 1 rozporządzenia, autor analizy nie wskazuje, że bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji tworzy uskok. Zarzuciło, że nie wiadomo, dlaczego posługuje się średnią (raz 3,8 m, innym razem 5,14 m) i czy w sprawie zaistniał wyjątek określony w § 7 ust. 4 rozporządzenia, gdyż fakt, że w obszarze analizowanym występują budynki o podobnej wysokości nie uzasadnia odstępstwa. Zakwestionowało także brak wyjaśnienia, na jakiej konkretnie podstawie wyznaczono ww. parametr na poziomie "od 4,1 m do 6,2 m". Odnosząc się do geometrii dachu Kolegium zauważyło, że z analizy wynika, że średnia wysokość kalenicy wynosi 8,05 m, a dachy są dwuspadowe, jednospadowe i płaskie o kątach nachylenia głównych połaci dachowych w przedziale 5° - 45°. Autor analizy nie wskazał, które dachy dominują i dlaczego przyjęta rozpiętość nie zburzy ładu przestrzennego. Zauważyło też, że jeżeli organ administracji stwierdził potrzebę zapewnienia przez inwestorkę na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien określić precyzyjnie warunki, przez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub handlowej, z uwzględnieniem stanowisk dla osób niepełnosprawnych. Kolegium oceniło, że konsekwencją ww. uchybień jest brak możliwości przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Przygotowana analiza nie została sporządzona w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu mogły sprawdzić strony i Kolegium. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kolegium zobligowało organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do wezwania skarżącej do przedstawienia wszystkich charakterystycznych parametrów przedmiotowej inwestycji, w tym m. in. szerokości elewacji frontowej i wysokości projektowanego budynku, wykonania nowej analizy, która będzie zgodna z rozporządzeniem. Zaznaczyło, że ustalenie parametrów przyszłej zabudowy winno znaleźć oparcie w poszczególnych przepisach rozporządzenia. W złożonym sprzeciwie skarżąca wywiodła m. in., że błędny jest pogląd Kolegium dotyczący zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż zgodnie § 2 pkt 1 rozporządzenia nie precyzuje się w decyzji ustalającej warunki zabudowy rodzaju usług lub działalności usługowej. Stwierdziła również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się ustalanie poszczególnych parametrów w tzw. "widełkach", czyli w określonych przedziałach wielkości. Odnosząc się do zarzutów Kolegium dotyczących prawidłowości ustalenia wysokości gzymsu, wskaźnika zabudowy i geometrii dachu, skarżąca wskazała na treść analizy, wywodząc, że zawarte w niej dane i wyjaśnienia są wystarczające do ustalenia tych parametrów. Skarżąca stwierdziła, że zarzuty Kolegium nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 753, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Zauważyć jednocześnie należy, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a. zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 3080/19). Jak wynika z powyższego, konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyroki NSA: z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15 i z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19). W okolicznościach niniejszej sprawy art. 138 § 2 k.p.a. został wadliwie zastosowany. Organ odwoławczy podniósł szereg zarzutów odnośnie do prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji opartego, w jego ocenie, o wadliwą analizę urbanistyczną. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej, części graficznej oraz kompleksowej tabeli, w której podano wskaźniki i parametry dotyczące zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym, w tym dotyczące powierzchni ewidencyjnej działki, powierzchni zabudowy, wskaźników powierzchni zabudowy, wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, ilości kondygnacji, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, wysokości budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Analiza ta jest zatem kompletna. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że nawet jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie z zakresu warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że k.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji (art. 136 k.p.a.). Kolegium uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej m. in. brakiem wskazania w analizie występowania zabudowy usługowej oraz niewskazaniem kontynuacji funkcji usługowej na skutek braku porównania zakresu dotychczas świadczonych usług. Powyższe, w ocenie organu, uchybiało treści art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć zatem należy, że analiza urbanistyczna wykonana dla przedmiotowych działek wskazuje, że na działkach nr nr [...] występuje zabudowa usługowa. Dodać należy, że zakres pojęcia usług jest szeroki, przy czym nie można pomijać § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie precyzuje się rodzaju usług lub działalności usługowej. Gdyby prawodawca zamierzał nałożyć taki obowiązek, wówczas zawarłby go wprost w tym paragrafie jak np. rodzaj zabudowy mieszkaniowej (§ 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, dzieli zabudowę mieszkaniową na jednorodzinną i wielorodzinną). Natomiast przy zabudowie usługowej nie wprowadzono wymogu jej doprecyzowania. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że rozstrzygając o kontynuacji funkcji zabudowy nie ma potrzeby analizować korelacji zastanej funkcji usługowej z funkcją planowaną. W istocie prowadziłoby to do tego, że na danym terenie dopuszczalne byłoby świadczenie usług wyłącznie przedmiotowo homogenicznych. Przechodząc dalej, nie mógł zostać uwzględniony zarzut decyzji kasacyjnej wskazujący na przyjęcie przez organ pierwszej instancji tylko jednej wartości dla parametru wysokość. Zauważyć trzeba, że w analizie wskazano na 17 budynków i każdy z wymienionych w analizie obiektów ma różną wysokość. Ponadto, nietrafny jest zarzut dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Kolegium zarzuciło w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji brak wyjaśnienia, dlaczego nie jest możliwe wyznaczenie linii przedłużenia krawędzi górnej zabudowy na działkach sąsiednich, zgodnie z § 7 rozporządzenia, co uzasadniałoby wyznaczenie innej wysokości. Tymczasem organ pierwszej instancji wskazał w analizie, że "ze względu na rozproszenie zabudowy na obszarze analizowanym, jej zróżnicowanie w zakresie gabarytów budynków, ich usytuowania względem drogi dojazdowej, wysokości kalenicy dachowej oraz wysokości gzymsów i okapów dachów nie istnieje możliwość określenia konkretnej linii poziomu okapu, a tym samym wskazania konkretnych uskoków w tym poziomie. W związku z powyższym zastosowano wyjątek, o którym mowa w § 7 rozporządzenia. Średnia wysokość gzymsu (okapu głównej połaci dachowej) zabudowań sąsiednich wynosi 5,14 m. Ze względu na fakt, iż tożsamy analizowany parametr zabudowań znajdujących się w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowany (mieszcząc się w przedziale 2 m – 11 m) stwierdzono, iż najrozsądniejszym krokiem jest dopuszczenie przyjęcia tolerancji 20% dla analizowanego parametru, z uwzględnieniem minimalnej wysokości gzymsu (okapu głównej połaci dachowej) występującej w obszarze analizowanym. Argumentem przemawiającym za przyjęciem uśrednionej wartości analizowanego parametru jest to, że charakter i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i niejednolite, natomiast przesłanką przemawiającą za wyznaczeniem tolerancji do 20% jest fakt, iż taki sam zakres tolerancji dopuszcza się w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym zastrzeżenia Kolegium, że organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że zachodzi w sprawie wyjątek określony w § 7 ust. 4 rozporządzenia są niezrozumiałe. Skoro bowiem wysokość jest zróżnicowana, to powyższa okoliczność uzasadniała w ocenie organu pierwszej instancji zastosowanie w sprawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie dla nowej zabudowy innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niż jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeśli natomiast chodzi o zarzuty Kolegium, dotyczące wyznaczenia wskaźnika zabudowy, geometrii dachu, szerokości elewacji frontowej, Sąd nie może oceniać merytorycznie tych kwestii, gdyż dotyczą one prawidłowości stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia, a jak wskazano wyżej – orzekając na podstawie sprzeciwu musi koncentrować się tylko na przesłankach z art. 138 § 2 k.p.a. Należy jednakże zauważyć, że jeżeli pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę zdaniem organu orzekającego w drugiej instancji wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i może – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie. Co więcej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się nawet na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Jest ona bowiem kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3012/17). Powtórnie rozpoznając sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę. Jeżeli Kolegium doszłoby do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, np. z uwagi na rozbiórkę czterech budynków, stwierdzoną po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji, to wówczas samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a. Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, gdyż Kolegium za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uznało potrzebę wykonania nowej szczegółowej analizy urbanistycznej, zgodnej z rozporządzeniem. Dostrzec wypada, że warunkiem kasarotyjnego rozstrzygnięcia byłby brak analizy warunków zabudowy zagospodarowania terenu, względnie jej istotne braki w zakresie § 1 – 5 rozporządzenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Powody kasatoryjnego rozstrzygnięcia Kolegium wynikają tylko z odmiennej oceny zasadności ustalenia warunków zabudowy, ta zaś okoliczność nie może stanowić podstawy kasatoryjnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie stanowi przejawu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a