II SA/Ol 1078/09

Dnia 20 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi W. Sz., E. P. i A. Sz. na uchwałę Rady Miejskiej w Szczytnie z dnia 14 czerwca 2006 roku nr XL/357/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ oddala skargę W. Sz. oraz E. P.; 2/ odrzuca skargę A. Sz. Rada Miejska w Szczytnie uchwałą z dnia 14 czerwca 2006r. nr XL/357/06, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zmianami) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Miasto Szczytno-Osiedle Kochanowskiego II". Dla terenu działki o numerze ewidencyjnym 713/4, oznaczonego symbolem KD - D - 3 określono przeznaczenie na pas drogowy, projektowanych ulic dojazdowych, obsługujących tereny zabudowy mieszkaniowej. A.S., W.S. i E.P. wnieśli skargi na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który postanowieniem z dnia 9 lipca 2009r. sygn. akt II SA/Ol 605/09 skargi te odrzucił. Skarga A.S. została odrzucona z powodu uchybienia terminu przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast skargi W.S. i E.P. zostały odrzucone, z uwagi na nie wyczerpanie procedury, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, ponieważ ich wniesienie nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 29 września 2009r. A.S., W.S. i E.P. wezwali Radę Miejską w Szczytnie do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego podjęciem uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren, którego są współwłaścicielami. Wezwanie to nie zostało rozpatrzone przez organ, wobec czego dnia 23 listopada 2009r. A.S., W.S. i E.P. wnieśli skargę na wymienioną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały i usunięcie jej z Dziennika Urzędowego Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Zarzucali oni, iż kwestionowany przez nich plan miejscowy uwzględnia działkę o numerze ewidencyjnym 713, która uległa bezprawnemu podziałowi. Twierdzili oni, że nie ma przesłanek, aby Gmina Miejska Szczytno była właścicielem części nieruchomości, należącej do rodziny S., a która w planie miejscowym jest przeznaczona na drogę. W ocenie skarżących organ orzekający naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. nie wyjaśniając wszystkich okoliczności faktycznych, a uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących organ gminy, podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszył zasadę praworządności i zaufania obywateli do organów Państwa, nie wyważył należycie interesu publicznego z interesem indywidualnym oraz podjął arbitralne rozstrzygnięcie bez rozważenia argumentów prawnych i uzasadnienia planu. Skarżący wskazywali, że zaskarzona uchwała nie zawiera uzasadnienia, co uniemożliwia dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym i ocenę, czy uchwalenie planu, ingerujące w prawo własności indywidualnej, było zasadne, czy nie ograniczyło tegoż prawa nadmiernie, ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Skarżący wskazywali, że do 16 czerwca 2006 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr XXXIV/332/93 Rady Miejskiej w Szczytnie z dnia 30 grudnia 1993 r. a na jego wyrysie nie widnieje żaden podział nieruchomości Nr 713. W Studium Uwarunkowań, na podstawie którego został sporządzony ten plan, istniał zapis, że" w obrębie ul Partyzantów, Mławskiej i Nowej nie ma potrzeby tworzenia nowych dróg, gdyż wszystkie nieruchomości w tym rejonie mają dostęp do dróg publicznych". W piśmie procesowm z dnia 28 stycznia 2010r. skarżący podali, że podział nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 713, z której została wydzielona działka, przejęta przez Gminę na drogę, został dokonany bez wiedzy i zgody współwłaścicieli. Zdaniem skarżących strona przeciwna powinna dołączyć do odpowiedzi na skargę dokumenty świadczące o własności do części przedmiotowej nieruchomości. Zarzucali oni, że nigdy nie było wszczęte postępowanie administracyjne w celu wyjaśnienia tej sprawy. Ponadto skarżący podnosili, że istnieje podejrzenie naruszenia terminu przedstawienia uchwały Wojewodzie do kontroli, ponieważ skarżony plan miejscowy został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa dopiero 25 sierpnia 2006 r. a strona przeciwna pomija w swoich pismach kwestię przesłania uchwały organowi nadzoru i jej publikacji. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Szczytnie wniosła o jej oddalenie wskazując, że została zachowana procedura sporządzania i uchwalania planu, będącego przedmiotem skargi. Organ wskazał, iż plan został sporządzony dla południowo-zachodniej części miasta o powierzchni około 85 hektarów, a głównym jego zadaniem było ustalenie zasad zagospodarowania terenu, po wyeliminowaniu z terenów miasta trasy południowo- zachodniego odcinka "obwodnicy". Znaczny obszar terenu objętego planem był wskazany w Studium do obowiązkowego opracowania planu. Odnoszac się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organ stwierdził, że nie miały one w sprawie zastosowania, bowiem procedura sporządzania i uchwalania planu prowadzona była w trybie art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podczas tej procedury organ dokonał wymaganych ogłoszeń i obwieszczeń o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, z podaniem informacji o zasadach i terminach wnoszenia uwag do przyjetych rozwiązań oraz o terminie i miejscu dyskusji publicznej. Ponadto organ wskazał, iż na etapie sporzadzania planu kwestionowany przez skarżących teren, przeznaczony w planie na drogę publiczną, stanowił własność komunalną na podstawie decyzji z dnia 17 czerwca 1994r. znak: G.G.8214-81/94, wydanej przez Oddział Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Rejonowego w Szczytnie. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia 23 stycznia 2007 r. stwierdziło nieważność wymienionej decyzji, jednak po wznowieniu postępowania uchyliło własną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji organu I instancji z dnia 17 czerwca 1994r. i orzekło, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Nie eliminuje to tej decyzji z obrotu prawnego a jej rozstrzygnięcie nadal kształtuje stosunek prawny. Zgodnie z decyzją podziałową teren przeznaczony w planie miejscowym pod drogę stanowi własność gminy. Organ zauważył, że władanie terenem nie stanowi podstawowych przesłanek przy podejmoweaniu rozwiązań urbanistycznych, jednak wszystkie działania planistyczne były podejmowane przy maksymalnej ochronie własności prywatnej. Ustalenia planu są realizowane od 2006 roku a jego ingerencja we własność prywatną została zminimalizowana do niezbędnych elementów w celu uzyskania spójnych rozwiązań urbanistycznych, w tym realizacji zadań publicznych, najczęściej dróg lokalnych, wewnętrznych i dojazdowych. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2010r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu, modyfikując wniosek co do skargi A.S. i wniósł o odrzucenie jego skargi. Ponadto pełnomocnik organu zarzucił, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego przez uchwalenie planu, przez co nie została spełniona przesłanka, określona w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Pełnomocnik Rady Miejskiej w Szczytnie poparł stanowisko organu, iż skutkiem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 8 października 2008 r. w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia 17 czerwca 1994r., zatwierdzająca podział nieruchomości, skutkiem czego właścicielem działki nr 713/4 jest Gmina Miejska Szczytno, która z tego tytułu wypłaciła W.S. stosowne odszkodowanie. W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2010r. pełnomocnik organu stwierdził, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania został uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Szczytnie z dnia 2 czerwca 2000r. nr XVII/190/2000. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia jest zgodna ze Studium i została podjęta z zachowaniem procedury sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Pełnomocnik podkreslił, iż zmiany stosunków własnościowych, dotyczące działki o numerze 713 (przed podziałem), nastąpiły w wyniku decyzji podziałowej z dnia 17 czerwca 1994r., zniesienia współwłasności i spadkobrania. W wyniku tego skarżący nie są właścicielami działki nr 713/4 - terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod drogę a uchwalony plan zapewnia nieruchomościom, których skarżący są współwłaścicielami, dostęp do drogi. Wobec tego brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności badaniu podlega jej dopuszczlność. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlega kognicji sądów administracyjnych. Wobec tego skarga w niniejszej sprawie, ze względu na jej przedmiot jest dopuszczalna. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zmianami) jest poprzedzenie wniesienia skargi do sądu administracyjnego bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ten warunek spełniła skarga wszystkich trojga skarżących, albowiem jak wynika z akt sprawy A.S., E.P. i W.S. wezwali organ do usunięcia naruszenia ich praw. Kolejnym warunkiem dopuszczalności jest wniesienie skargi w terminie. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na uchwałę organu gminy wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarżący W.S. i E.P. terminu tego dotrzymali, natomiast skarga A.S. została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu i z tego powodu jest niedopuszczalna. Należy przypomnieć, że skarga A.S. na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, już raz została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lipca 2009r. sygn. akt II SA/Ol 605/09 z powodu uchybienia terminu, określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wyraźnie wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Tymczasem wezwanie A.S. do usunięcia przez radę Miasta Szczytno naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi w rozpoznawanej sprawie, było trzecim z kolei wezwaniem w tej samej sprawie. Po raz pierwszy wezwał on organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 11 czerwca 2008r. i pozostało ono bez odpowiedzi. Kolejne zostało wniesione w dniu 2 kwietnia 2009r. a przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skarżący jeszcze raz wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 29 września 2009r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż "wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego (lub uprawnienia) z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu powyższego przepisu i nie rodzą skutków prawnych." Skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako spóźniona, jest niedopuszczalna i z tego powodu podlega odrzuceniu. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt OSA 2/02 - ONSA 2003/1/2; niepublikowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2008r. sygn. akt II OSK 373/08; niepublikowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008r. sygn. akt II OSK 1420/08 ; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 25 listopada 2009r.II SA/Ol 963/09 - Wspólnota 2009/51/45). Termin do wniesienia skargi dla A.S. upłynął więc z końcem 60 dnia od wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego w dniu 11 czerwca 2008 r., to jest z dniem 11 sierpnia 2008r. Z uwagi na to, że skargę w rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł z naruszeniem tego terminu, jego skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W.S. i E.P. wnieśli skargę w terminie. Ich wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 29 września 2009r., było pierwszym w sprawie i dlatego termin do wniesienia skargi biegł od daty jego wniesienia. W związku z wniesieniem skargi w terminie należało dokonać oceny, czy skarżący ci byli legitymowani do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawą zaskarżenia w trybie cytowanego przepisu jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w. sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego. Następstwa te mogą polegać na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia albo naruszenie interesu prawnego. Koniecznym jest więc wykazanie, że skarżona uchwała nie tylko narusza prawo, ale także , że naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącego, czyli pozbawia go konkretnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia lub utrudnia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (Mariusz Bogusz - "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 roku, z. 12, s. 64 ). O tym, iż naruszenie interesu prawnego skarżącego musi odnosić się do konkretnej normy prawa materialnego wypowiadał się też Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 roku sygn. IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125. Skarżący zarzucali w skardze naruszenie ich prawa własności. Przeprowadzona kontrola sądowo administracyjna wykazała, że w rozpoznawanej sprawie działania planistyczne, uprawnionego organu gminy, nie naruszyły prawa własności skarżących. W.S. i E.P. upatrywali naruszenia swego interesu prawnego poprzez zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza działkę nr ewidencyjny 713/4 na drogę publiczną. Zdaniem skarżących działka ta została, bez ich zgody i wiedzy, wyodrębniona z działki nr 713 i skoro podział był bezprawny, to wszelkie późniejsze działania organów administracji publicznej, oparte na tym podziale, też naruszają prawo. W ocenie Sądu kwestionowany przez skarżących zapis planu w żaden sposób nie wpływa na ich indywidualną sytuacją prawną. Nie ogranicza on bowiem, ani nie pozbawia ich konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakłada także na nich żadnych obowiązków. W szczególności, wbrew zarzutom skarżących, uchwała w żaden sposób nie ingeruje w ich prawo własności i prawa takiego nie narusza. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Szczytnie z dnia 17 czerwca 1994r. został zatwierdzony podział działki, położonej w Szczytnie przy ul. Partyzantów numer ewidencyjny 713 na działki o numerach 713/1, 713/2, 713/3, przeznaczone na cele mieszkaniowe oraz numer ewidencyjnny 713/4, przeznaczoną na drogi i ulice, która z mocy prawa przeszła na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zmianami). Badanie legalności tej decyzji nie należy do przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie. Istotnym jest natomiast to, iż funkcjonuje ona w obrocie prawnym, mimo że została wydana z naruszeniem prawa, co wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia z dnia 8 października 2008r. Skoro skarżący nie wykazali, iż przysługuje im prawo do działki nr 713/4, to nie mogło zostać naruszone ich prawo własności do tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Szczytnie z dnia 31 maja 2005r. sygn. akt I Ns 135/03 o częściowym dziale spadku i częściowym zniesieniu współwłasności skarżący są współwłaścicielami działek położonych w Szczytnie o numerach ewidencyjnych nr 713/1 i 713/2, które leżą na terenie objętym skarżonym planem. Działki te są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i przeznaczenia tego skarżący nie kwestionują. Skarżący, poza ogólnym zarzutem naruszenia ich praw, nie wykazali, aby ich prawa do tych działek zostały w jakikolwiek sposób naruszone zaskarżoną uchwałą. Ich zarzuty oparte były na twierdzeniu, że skoro podział działki numer 713 był bezprawny, to również plan, uwzględniający numerację działek po podziale, narusza prawo. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie decyzja podziałowa, wskutek której doszło do nadania wydzielonym działkom nowych numerów ewidencyjnych. W postępowaniu planistycznym gmina musiała uwzględnić skutki prawne, jakie decyzja ta wywołała, gdyż w czasie podejmowania uchwały decyzja podziałowa istniała w obrocie prawnym i wywołała określone skutki. Skoro skarżący kwestionowali przeznaczenie w uchwalonym planie działki, co do której nie wykazali prawa własności ani w chwili uchwalania planu, ani w chwili wniesienia skargi i nie wykazali też do niej innych praw chronionych, to należało uznać, że ich interes prawny nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Obliguje to Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia, że skarżący nie mają legitymacji do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca określa trzy przesłanki dopuszczalności zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Pierwszą z nich jest przesłanka podmiotowa, określająca kto jest legitymowany do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Legitymację tę ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Druga przesłanka, to przesłanka przedmiotowa, stanowiąca, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają uchwały organu gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Trzecią przesłanką jest przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, stanowiąca, że złożenie skargi możliwe jest po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Niewątpliwie w odniesieniu do skarżących W.S. i E.P. wystąpiły przesłanki druga i trzecia. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała organu gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej a jej zaskarżenie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nie ziściła się natomiast przesłanka pierwsza - podmiotowa. Brak po stronie skarżących legitymacji do wniesienia skargi jest przesłanką, powodującą oddalenie skargi. Brak legitymacji po stronie skarżących, wyłącza możliwość merytorycznego badania zarzutów wysuwanych przeciwko zaskarżonej uchwale i czynnościom podejmowanym w toku postępowania planistycznego. Rozpoznanie skargi co do istoty możliwe jest bowiem tylko wtedy, gdy skargę wniesie uprawniony podmiot. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę W.S. i E.P., na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił z powodu braku legitymacji skarżących do wniesienia skargi.