II SA/Ol 1111/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"r., Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wykonaniu aktów nadania oddala skargę. Decyzją z dnia 25 marca 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" , po rozpoznaniu wniosku "[...]" o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]"z dnia 29 kwietnia 1961 r. w pkt. 1 utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w "[...]" z dnia 11 marca 1961 r. o wykonaniu aktów nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstw położonych na obszarze "[...]", a w pkt. 2 pozostawiającej bez uwzględnienia skargę odwoławczą "[...]", odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że aktem nadania nr "[...]" z dnia 21 stycznia 1952 r. Powiatowej Komisji Ziemskiej w "[...]"otrzymał na własność gospodarstwo rolne o powierzchni "[...]" ha wraz z budynkami w miejscowości "[...]". Decyzją z dnia 3 czerwca 1961 r., Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w "[...]", w oparciu o art. 5 i art. 31 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnymi osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49,poz.279, z późn. zm.), zwanego dalej "dekretem" ustalił warunki nabycia gospodarstwa, zwalniając "[...]", jako repatrianta, od obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa oznaczonego "[...]". Następnie, decyzją z dnia 11 marca 1961 r., Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w "[...]" orzekł o wykonaniu aktów nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstw - działek na obszarze "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż wydzielenie z gruntów gospodarstwa nr "[...]" drogi dojazdowej do gruntów sąsiednich gospodarstwo Nr "[...]", jest konieczne, gdyż właściciel tamtego gospodarstwa nie posiada dogodnego dojazdu do własnych gruntów. Po rozpoznaniu odwołania "[...]" od tej decyzji, decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]" z dnia 29 kwietnia 1961 r.: w punkcie 1 - utrzymano w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w "[...]"z dnia 11 marca 1961 r. o wykonaniu aktów nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstw położonych na obszarze wsi "[...]", a w punkcie 2. pozostawiono bez uwzględnienia skargę odwoławczą "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż "[...]" zwrócił się o zlikwidowanie drogi dojazdowej, zaprojektowanej na jego działce nr "[...]"jako dostęp do gruntów stanowiących własność "[...]" (działka nr "[...]"). Z uwagi jednak na fakt, iż zlikwidowanie drogi pozbawiłoby właściciela działki nr "[...]"dostępu do gruntów, skargi nie uwzględniono. Kolegium zaznaczyło, że działki drogowe oznaczone numerami "[...]" (oznaczone na mapie ewidencyjnej obrębu "[...]") zmieniły numer na odpowiednio: "[...]"i stanowią część nieruchomości będą własnością Gminy "[...]", a obecnym właścicielem działek jest "[...]". Oceniając zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 kwietnia 1961 r., Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie było podstaw do uznania, iż decyzja będąca przedmiotem oceny została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że na podstawie dekretu, na obszarze Ziem Odzyskanych stworzono zapas ziemi z przeznaczeniem na tworzenie gospodarstw rolnych i działek osadniczych oraz uzupełnienie gospodarstw rolnych nieżywotnych. Zapas ten tworzyły wszelkie nieruchomości ziemskie z wyjątkiem tych, które w dniu wejścia w życie tego dekretu stanowiły własność osób fizycznych. Z mocy dekretu nieruchomości, wchodzące w skład zapasu ziemi oraz włączone do tego zapasu, przeszły z mocy prawa na własność Państwa, o ile nie stanowiły już własności państwowej z mocy innych przepisów prawnych. W świetle dekretu, nabycie gospodarstwa rolnego odbywało się w trzech fazach, którym odpowiadały trzy akty administracyjne: orzeczenie zwane aktem nadania, orzeczenie o ustaleniu ceny nabycia i orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Ewentualnie mogło być jeszcze wydane czwarte orzeczenie określające granice nadawanego gospodarstwa. Kolegium wyjaśniło, że użycie określenia "orzeczenie" w świetle obowiązującego wówczas art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 30, poz. 341, ze zm.), oznaczało deklaratywny charakter podejmowanego rozstrzygnięcia. Akt nadania był w istocie orzeczeniem o wyznaczeniu nabywcy gospodarstwa i stwierdzał spełnienie wymogów do nabycia gospodarstwa rolnego. Kolegium zauważyło, że nie wszyscy wyznaczeni nabywcy gospodarstw na Ziemiach Odzyskanych uzyskiwali orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. W dniu 6 września 1951 r. został wydany dekret o ochronie i regulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. nr 46, poz. 340), zwany dalej "dekretem z 1951 r.". Osoby, które posiadały gospodarstwa rolne i prowadziły je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie tego dekretu nie nabyły ich własności, stały się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Przewidziany w art. 5 ust. 1 dekretu akt nadania był wydawanym z urzędu poświadczeniem własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności. Niezbędne było jednak jeszcze wydanie z urzędu przez prezydium powiatowej rady narodowej orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, które ustalało granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek (wycenę). Prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania było bowiem podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne. Dekret z 1951 r. stanowił także, że osoby, którym zostały nadane gospodarstwa rolne na obszarze Ziem Odzyskanych i które do dnia wejścia w życie nie nabyły ich własności (nie otrzymały orzeczenia o wykonaniu aktu nadania), stały się również z mocy samego prawa właścicielami tych gospodarstw. Kolegium zaznaczyło, że art. 5 ust. 2 dekretu z 1951 r. zrównał akty nadania wydane do dnia 7 września 1951 r. w trybie dekretu z 1946 r. z aktami nadania wydanymi po dniu 7 września 1951 r. w trybie dekretu z 1951 r. Organ podniósł, że w rozpoznawanej sprawie akt nadania został wydany w dniu 21 stycznia 1952 r., wobec czego zastosowanie powinny znaleźć przepisy dekretu z 1951 r. Tak też wskazano w treści aktu nadania, a także w decyzji z dnia 29 kwietnia 1961 r. Zgodnie z art. 2 dekretu z 1951 r. osoby, które posiadały gospodarstwa rolne i prowadziły je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności, stawały się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Zgodnie zaś z art. 5 dekretu z 1951 r., w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności, starosta wydawał z urzędu akty nadania, które zawierały określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Wydawanie tych aktów było zadaniem z zakresu administracji rządowej. Akty nadania - zgodnie z ustępem 2 tego przepisu - wydane na podstawie dotychczasowych przepisów były poświadczeniem własności, o którym mowa w ust. 1. Kolegium wskazało ponadto, że art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r. stanowił, iż granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustalane były w drodze orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania stanowiło podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne (art. 6 ust. 2). Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z 1951 r., władza nie może zmienić granic gospodarstwa rolnego po wydaniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Przed wydaniem tego orzeczenia granice gospodarstwa rolnego mogą być zmienione w związku z regulacją i jedynie w tym przypadku, gdy to jest potrzebne dla racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw. Na mocy art. 7 ust. 1 zd. 2 dekretu z 1951 r., przed wydaniem tego orzeczenia, granice gospodarstwa rolnego mogą być zmienione w związku z regulacją i jedynie w tym przypadku, gdy to jest potrzebne dla racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw. Kolegium przyjęło, że taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Decydujące znaczenie ma bowiem treść uzasadnienia orzeczenia o wykonania aktu nadania z dnia 11 marca 1961 r., gdzie wskazano, iż wydzielenie drogi jest konieczne w celu zapewnienia dogodnego dojazdu do gruntów "[...]". Wobec tego, zmiana granic w tym zakresie była dokonana w związku z regulacją i celem zapewnienia racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw. Przepisy w tym zakresie nie zostały zatem naruszone. Jednocześnie, w ocenie Kolegium, art. 7 ust. 2 dekretu z 1951 r. wskazujący, że przy zmianie granic władza nie może bez zgody zainteresowanego zmniejszyć obszaru gospodarstwa rolnego, jeżeli mieści się ono w granicach norm określonych w art. 4, tj. 15 ha użytków - należy odnosić do tej powierzchni gospodarstwa, która wynika z aktu nadania. W tej sprawie, z aktu nadania wynika natomiast, iż powierzchnię gospodarstwa ustalono na "[...]"ha, zaś ostatecznie "[...]"nabył gospodarstwo o powierzchni "[...]"ha - jak wynika z orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa z dnia 3 czerwca 1961 r., a także z operatu technicznego z 1961 r. Faktycznie zatem "[...]"otrzymał gospodarstwo o powierzchni większej, niż wynikałoby to z aktu nadania. Dodać także trzeba, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu, który świadczyłby o tym, iż "[...]"nie zgadza się na dokonanie powiększenia jego gospodarstwa. Równocześnie Kolegium uznało, że decyzja, której dotyczy niniejsze postępowanie nie została wydana bez podstawy prawnej. Wyjaśniło, że w tej sprawie decyzję z dnia 29 kwietnia 1961 r. wydało w postępowaniu odwoławczym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]", na podstawie art. 120 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - w brzmieniu na dzień 29 kwietnia 1961 r. (Dz. U. nr 30, poz. 168, z późn. zm.). Zgodnie z art. 120 Kodeksu, w brzmieniu na dzień 29 kwietnia 1961 r., organ odwoławczy wydając decyzję mógł: utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i wydać w tym zakresie nową decyzję (§ 1), albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (§ 2). W tej sprawie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]"wydało rozstrzygnięcie na podstawie art. 120 § 1 i orzekło o utrzymaniu w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w "[...]"z dnia 11 marca 1961 r. Punkt pierwszy decyzji stanowił istotę rozstrzygnięcia w tamtej sprawie. Fakt, iż w punkcie drugim dodatkowo zostało wskazane, iż "skargę odwoławczą "[...]"pozostawia się bez uwzględnienia" nie zmienia powyższego. Tak samo, jak dodatkowe stwierdzenie znajdujące się w treści rozstrzygnięcia: "decyzja niniejsza jest ostateczna". Z tych powodów, sam fakt zawarcia w decyzji z dnia 29 kwietnia 1961 r. wskazanego stwierdzenia nie mógł być powodem stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Kolegium, okoliczność ta nie mogła być rozpatrywana w kategoriach braku podstawy prawnej, ani w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Kolegium zauważyło ponadto, że zawarte w decyzji z dnia 29 kwietnia 1961 r. stwierdzenie dotyczące pozostawienia bez uwzględnienia skargi odwoławczej "[...]"nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Z tych wszystkich powodów uznało, że będąca przedmiotem wniosku decyzja nie była obarczona wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności, określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium, prowadząc postępowanie z urzędu nie stwierdziło także wystąpienia którejkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "[...]"zaaprobowała stanowisko prawne i ustalony w decyzji stan faktyczny. Oceniła ponadto, że Kolegium niezasadnie uznało, iż rozstrzygnięcie określone w decyzji z dnia 29 kwietnia 1961 r. mieściło się w ramach regulacji określonej art. 7 ust. 2 dekretu z 1951 r. Kolegium nie ustaliło bowiem, aby wydzielenie działek pod drogi publiczne z gospodarstwa rolnego należącego do "[...]" rzeczywiście zostało dokonane w ramach zmiany granic gospodarstw rolnych oraz "w związku z regulacją i jedynie w tym przypadku, gdy to jest potrzebne dla racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw". Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]", w wydanej decyzji, nie zmieniało granic działek, a jedynie je ustalało. Ustalenie to dotyczyło jednak ściśle określonych gruntów, które przed wydaniem decyzji z dnia 29 kwietnia 1961 r. stanowiły zwartą całość, zaś po jej wydaniu zostały przedzielone nowo wyodrębnionymi działkami zajętymi pod drogę przejętą, a w istocie, wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie wnioskodawczyni, "brak dogodnego dojazdu do gruntów własnych" przez "[...]"i wynikające z tego wyodrębnienie określonych gruntów pod drogę publiczną nie może być utożsamiane z przesłanką w postaci "racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw". Ponadto odwołująca się podniosła, że art. 7 ust. 2 dekretu nie stanowi normy kompetencyjnej do tego, aby z będących we władaniu "[...]"gruntów wydzielać jakiekolwiek działki pod drogi, których własność przypadła Skarbowi Państwa. Takie rozstrzygnięcie, według oceny wnioskodawczyni, nie znajdowało jakiegokolwiek oparcia w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności w przepisach dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości nabywanych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 21 września 1950 r. (Dz. U. Z 1951 r., nr 44, poz. 398). Stąd też, zdaniem wnioskodawczyni decyzja, o której stwierdzenie nieważności wnosi, została wydana bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia 5 lipca 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że stwierdzenie nieważności decyzji na gruncie ogólnej procedury administracyjnej jest instytucją procesową, umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi, taksatywnie wyliczonymi w przepisach prawa. Zaznaczyło, że system prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę domniemania legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że mimo, iż nieważność tych aktów wypływa bezpośrednio z mocy prawa, to dla jej urzeczywistnienia potrzebne jest wydanie aktu stwierdzającego tę okoliczność. Przedmiotem postępowania nie jest jednak ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pod względem merytorycznym, ale jedynie kwestia wadliwości zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]"z dnia 29 kwietnia 1961 r. bez podstawy prawnej, Kolegium stwierdziło, że w sprawie miały zastosowanie przepisy dekretu z 1951 r. Na tej podstawie, Powiatowa Komisja Ziemska w "[...]", aktem nadania nr "[...]"z dnia 21 stycznia 1952 r. przyznała "[...]"na własność gospodarstwo rolne o pow. "[...]"ha wraz z budynkami w miejscowości "[...]". Z art. 6 ust. 1 zd. 1 dekretu z 1951 r. wynikało, że powierzchnia gospodarstwa wskazana w akcie nadania, w sytuacji gdy nie nastąpiło ustalenie granic, a więc wydzielenie, miała charakter orientacyjny, ulegając ostatecznemu skonkretyzowaniu w orzeczeniu [decyzji] o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstwa. W dalszej kolejności wydawane było drugie orzeczenie o wykonaniu aktu nadania - orzeczenie [decyzja] o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa, którego przedmiotem był już tylko szacunek gruntów wchodzących w skład gospodarstwa oraz budynków stanowiących podstawę ustalenia ceny. Kolegium zaznaczyło, że w powołanym wyżej przepisie jest mowa o "ustaleniu", co w zestawieniu z przepisami dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, a zwłaszcza przewidzianym tam - obok orzeczenia zwanego aktem nadania, orzeczenia o ustaleniu ceny nabycia, orzeczenia o wykonaniu aktu nadania fakultatywnym orzeczeniem określającym granice nadawanego gospodarstwa, nakazuje mieć na względzie konstytutywny charakter tego typu rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, prawnie dopuszczalne było wydanie decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]"z dnia 29 kwietnia 1961 r. o wskazanej w niej treści. Z uwagi na powyższe, nie można stwierdzić, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, skoro istnieją powszechnie obowiązujące przepisy prawa administracyjnego stanowiące podstawę jej wydania. W ocenie organu, przedmiotowa decyzja nie została wydana również z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wzięło z urzędu pod uwagę nieważność decyzji organu pierwszej instancji z innych przyczyn, aniżeli wydanie tej decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże, po analizie akt i mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, nie dostrzegło żadnych dalszych kwalifikowanych jej wad. Kolegium uznało za wyczerpujące i podzieliło przedstawione w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]"z 25 marca 2016 r., powody odmowy stwierdzenia nieważności. Zauważyło ponadto, że "[...]" występował w przedmiotowej sprawie do różnych organów władzy i administracji państwowej, w tym do Ministra Sprawiedliwości, któremu podlegała prokuratura. Podmioty te nie znalazły jednak podstaw do wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, a organy, którym przekazano skargę w sprawie indywidualnej, w której wydano decyzję ostateczną nie znalazły podstaw do wszczęcia z urzędu odpowiedniego postępowania nadzorczego. Podniosło też, że należy mieć w niniejszej sprawie na względnie bezpośrednie skutki art. 51 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60). W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję SKO z dnia 5 lipca 2016 r., "[...]" zarzuciła, że Kolegium winne było zbadać, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem organu, iż decyzja zawierając w sentencji m.in. stwierdzenie o pozostawieniu bez uwzględnienia skargi odwoławczej "[...]", nie została wydana bez podstawy prawnej. Nadto, w uzasadnieniu decyzji nie zawarto rozważań dotyczących kwestii wywarcia przez powyższe rozstrzygnięcie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wywiodła ponadto, że z treści art. 7 dekretu z 1951 r. nie wynika, aby w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania można było zmienić granice gospodarstw. Podniosła, że "[...]" konsekwentnie sprzeciwiał się pozbawieniu go własności pasa gruntu przechodzącego przez jego gospodarstwo, zarówno przed wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, jak i później. Stwierdziła, że wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nie zwiększyło powierzchni jego gospodarstwa, a jedynie precyzyjnie określiło powierzchnię tego gospodarstwa. Wydzielenie pasa gruntu pod drogę dojazdową do sąsiedniego gospodarstwa faktycznie spowodowało zmniejszenie powierzchnie gospodarstwa "[...]". Skarżąca nie podzieliła poglądu Kolegium, że brak w aktach sprzeciwu "[...]" na ewentualne powiększenie gospodarstwa oznacza, że wyraził on na to zgodę. Skarżąca zarzuciła też, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 6 ust. 1 zd. 1 dekretu z 1951 r., przez przyjęcie, że przepis ten ma charakter konstytutywny, w zakresie określenia granic prawa własności uprawnionego, podczas gdy przepis nie dawał organom uprawnień do wprowadzania konstytutywnych zmian w prawie własności uprawnionego, a jedynie umożliwiał wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, tj. orzeczenia o charakterze technicznym, precyzującym zakres przysługującego prawa własności i potwierdzającego fakt nabycia prawa własności gospodarstwa ex lege. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, a także decyzją ją poprzedzająca, nie naruszają przepisów prawa. Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]"utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 25 marca 2016 r., którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]"z dnia 29 kwietnia 1961 r., która w pkt. 1 utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w "[...]"z dnia 11 marca 1961 r. o wykonaniu aktów nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstw położonych na obszarze "[...]"a w pkt. 2 pozostawiła bez uwzględnienia skargę odwoławczą "[...]". Należy mieć na uwadze, że dokonanie oceny zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. W pierwszej kolejności podnieść należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych - art. 16 K.p.a. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, a taką jest decyzja z dnia 29 kwietnia 1961 r., może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy ponad wszelką wątpliwość zostanie ustalone, że decyzja ta dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dodać należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji winny być interpretowane ściśle, a ustalenie, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Skuteczność zarzutów wywodzonych z art. 156 § 1 K.p.a. zależy więc od wykazania szczególnej wadliwości decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, co wiąże się ze wskazaną wyżej zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest zaś jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną w wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślić również należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są oparte na uznaniu administracyjnym. Ustalenie zatem, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich, wyklucza stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu. Ponadto, trzeba podnieść, że kodeksowa konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji przepisu prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 396/14, dostępny [w:] internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Kontrola organu orzekającego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. zasadza się więc wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tym postępowaniem (zob. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, CBOSA). Ponadto, wymaga podkreślenia, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, właściwy organ nie bada sprawy merytorycznie, lecz jedynie ustala, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą prawną. W konsekwencji powyższego, nie prowadzi już postępowania dowodowego, lecz orzeka w oparciu o stan sprawy istniejący w dacie wydania badanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, w przedmiotowej sprawie ocenie podlega, czy wskazana wyżej decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]"z dnia 29 kwietnia 1961 r. w punkcie 1. utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w "[...]"z dnia 11 marca 1961 r. o wykonaniu aktów nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstw położonych na obszarze wsi "[...]"i w pkt. 2 pozostawiająca bez uwzględnienia skargę odwoławczą "[...]", zawiera wady przewidziane w art. 156 § 1 K.p.a. W przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazane zostały przesłanki stwierdzenia nieważności - wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11, LEX 1228463; 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2565/10, LEX 1219119; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10, LEX 1219108; 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, LEX nr 1145109; 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, LEX 1145613; 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1192/10, LEX 1151823). W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów procedury, mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej jest natomiast spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tego organu administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w sprawie nie wystąpiła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, określona w powołanym przepisie, gdyż powyższa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani nie została wydana bez podstawy prawnej. Aktem nadania z dnia 21 stycznia 1952 r. Powiatowej Komisji Ziemskiej "[...]"otrzymał na własność gospodarstwo rolne o pow. "[...]"ha wraz z budynkami w miejscowości "[...]". Akt ten został wydany na podstawie art. 5 ust. 1 dekretu z 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, który stanowi, że w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności starosta wydaje z urzędu akty nadania, które zawierają określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Wydawanie tych aktów jest zadaniem z zakresu administracji rządowej. Następnie, decyzją z dnia 11 marca 1961 r., Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w "[...]"orzekł, na podstawie art. 31 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o wykonaniu aktów nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstw - działek na obszarze wsi "[...]". W decyzji tej nie uwzględniono jednocześnie skargi "[...]", gdyż wydzielenie z gruntów gospodarstwa nr "[...]" drogi dojazdowej do gruntów sąsiednich gospodarstwa nr "[...]", było konieczne. Właściciel gospodarstwa nr "[...]" nie posiadał bowiem dogodnego dojazdu do własnych gruntów. Stosownie do art. 25 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r., wyznaczenie nabywcy gospodarstwa (działki) następuje w drodze orzeczenia właściwej władzy, zwanego w dalszym ciągu aktem nadania. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 tego dekretu, przeniesienie prawa własności nadanego gospodarstwa (działki) na nabywcę następuje w drodze orzeczenia, zwanego orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania. W orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania należy wymienić: akt nadania, osobę nabywcy oraz przedmiot i warunki nabycia gospodarstwa (działki) (ust. 2). Decyzją z dnia 29 kwietnia 1961 r. Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Wojewódzkiej Rady Narodowej w "[...]", została utrzymana w mocy decyzja z dnia 11 marca 1961 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w "[...]"o wykonaniu aktów nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstw położonych na obszarze wsi "[...]", o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji. W pkt. 2 sentencji tej decyzji pozostawiono bez uwzględnienia skargę odwoławczą "[...]". W uzasadnieniu tej decyzji podano, że "[...]", posiadający gospodarstwo rolne nr "[...]" o pow. "[...]"ha, wniósł o likwidację drogi dojazdowej zaprojektowanej na jego działce nr "[...]". Po zbadaniu sprawy ustalono, że zlikwidowanie drogi pozbawiłoby właściciela działki nr "[...]" dostępu do tych gruntów, z uwagi na ukształtowanie terenu W decyzji z dnia 29 kwietnia 1961 r., organ powołał się m.in. na art. 6 dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych i art. 120 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 340). Niezasadny jest tym samym zarzut skargi, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. W dacie jej wydania bezspornie funkcjonował art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r., uprawniający do ustalania granic gospodarstw rolnych, których nabywcy zostali wyznaczeni w drodze aktów nadania. Stanowił on, iż granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie to wydaje z urzędu prezydium powiatowej rady narodowej. Zgodnie natomiast z art. 120 § 1 K.p.a., w brzmieniu z daty wydania kwestionowanej decyzji, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i wydaje w tym zakresie nową decyzję. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że kwestionowaną decyzję wydano w oparciu o art. 120 § 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż utrzymano w mocy orzeczenie z dnia 11 marca 1961 r. o wykonaniu aktów nadania. Podanie w sentencji tej decyzji, że skargę odwoławczą "[...]"pozostawiono bez uwzględnienia, było w swej treści zgodne z rozstrzygnięciem zawartym w pkt. 1 decyzji i nie może być odczytane jako odrębne rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. W kwestionowanej decyzji wiążąco rozstrzygnięto - na podstawie art. 6 dekretu z 1951 r. - o ustaleniu granic gospodarstw położonych we wsi "[...]", a w konsekwencji tego, nie uwzględniono odwołania, nazwanego "skargą odwoławczą", "[...]". Wbrew zarzutom skargi, nie został również naruszony art. 7 ust. 1 dekretu z 1951 r. Zgodnie z tym przepisem, władza nie może zmienić granic gospodarstwa rolnego po wydaniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Przed wydaniem tego orzeczenia granice gospodarstwa rolnego mogą być zmienione w związku z regulacją i jedynie w tym przypadku, gdy to jest potrzebne dla racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw. Jak wynika z opisanych wyżej decyzji, zmiana granic gospodarstwa "[...]"nastąpiła w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania, co było przyczyną zakwestionowania tego orzeczenia. Jak już wyżej wskazano, już w uzasadnieniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z dnia 11 marca 1961 r. organ podał, że "[...]"odrzucił projekt regulacji z uwagi na wydzielenie drogi dojazdowej do gospodarstwa "[...]". Ocena, czy prawidłowo uznano w tej decyzji za niezasadne te zarzuty "[...]", została dokonana przez organ odwoławczy – w kwestionowanej decyzji z dnia 29 kwietnia 1961 r. Organ odwoławczy uznał je za niezasadne, wskazując na brak możliwości dojazdu do działki nr "[...]"z uwagi na specyficzne ukształtowanie terenu. W postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, Kolegium nie mogło uczynić przedmiotem badania argumentów co do braku zasadności takiej oceny z uwagi na treść umowy cywilnoprawnej zawartej przez "[...]". Jak już wyżej wskazano, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa, której przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego, zgodności z przepisami prawa, w szczególności zaś zgodności z materialnym prawem administracyjnym, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, to jest innymi słowy, jej prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Podkreślić należy, iż w tym w postępowaniu organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31, wyrok NSa z dnia 2 września 2916 r., sygn. akt I OSK 689/15, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Tym samym, Kolegium mogło jedynie ocenić, czy w świetle art. 7 ust. 1 dekretu z 1951 r., możliwa była zmiana granic gospodarstwa rolnego przed wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, to jest, czy nastąpiło to w związku z regulacją i czy było potrzebne dla racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw. W ocenie Sądu, zasadnie Kolegium uznało, że konieczność wydzielenia z gruntów gospodarstwa nr "[...]" drogi dojazdowej do gruntów sąsiednich gospodarstwa nr "[...]", spowodowana brakiem dogodnego dojazdu do tych gruntów przez właściciela gospodarstwa nr 2 stanowiła o istnieniu przesłanki określonej w cytowanym art. 7 ust. 1 dekretu z 1951 r. Zauważyć należy, że twierdzenie skarżącej, jakoby wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nie zwiększyło powierzchni gospodarstwa, jest gołosłowne. Z uwagi na fakt, że w akcie nadania podano, że gospodarstwo to ma powierzchnię "[...]"ha, zaś z decyzji z dnia 3 czerwca 1961 r. o wykonaniu aktów nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa – działki, wynika, że aktem z dnia 21 stycznia 1952 r., nabył on gospodarstwo o pow. "[...]"ha, samo twierdzenie skarżącej nie stanowi dowodu na okoliczność, że doszło do pomniejszenia powierzchni gospodarstwa, a tym samym, nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z 1951 r. Zgodnie z tym przepisem, przy zmianie granic gospodarstw rolnych władza nie może bez zgody zainteresowanego zmniejszyć obszaru gospodarstwa rolnego, jeżeli mieści się ono w granicach norm określonych w art. 4. Podkreślić należy, że w kontrolowanym postępowaniu organ nadzoru nie jest uprawniony do merytorycznego badania sprawy i poszukiwania dowodów na poparcie zarzutów strony. Dodać też należy, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Brak więc jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (tak w wyroku NSA z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, CBOSA). Odnosząc się do zarzutu zaniechania oceny skutków, jakie wywołało orzeczenie o "pozostawieniu skargi bez uwzględnienia", wyjaśnić należy, że w sytuacji gdy Kolegium oceniło, że kwestionowany punkt decyzji nie narusza wskazanych przez stronę przepisów prawa, zbędne było odnoszenie się do skutków, jakie wywołało to orzeczenie. W ocenie Sądu, prawidłowo Kolegium oceniło, że kwestionowana decyzja z dnia 29 kwietnia 1961 r. nie zawiera również pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Okoliczność, że organ nie uzasadnił szczegółowo swojego stanowiska odnośnie do przesłanek z punktów 1, 3-7 § 1, nie zmienia tej oceny. Dodać należy, że w toku postępowania administracyjnego i w skardze, strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika również nie wskazała na istnienie innych, oprócz przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wad uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Sąd nie podziela też poglądu, że art. 6 ust. 1 zd. pierwsze dekretu z 1951 r. nie dawał organom uprawnienia do wprowadzania zmian w prawie własności uprawnionego. Z mocy postanowień art. 5 i 6 dekretu z 1951 r. powołane w nich organy względnie władze wydają w wykonaniu akty nadania o przepisanej treści i prawnym znaczeniu oraz w orzeczeniach o wykonaniu aktu nadania rozstrzygają o cenie za nabytą w trybie art. 2 dekretu nieruchomość. Są to ze swej istoty akty władzy o częściowo prawotwórczym charakterze (zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 31 października 1957 r., sygn. akt III CR 1002/56, LEX nr 1672414). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.