II SA/Ol 1157/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L. Ż. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]"r., Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji z dnia "[...]"r. Nr "[...]"; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej L. Ż. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik L.Ż. wystąpił do Starosty z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] 1972r. znak: [...], dotyczącego uregulowania własności gospodarstwa rolnego, składającego się z nieruchomości położonej we wsi D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...] oraz we wsi D., oznaczonej jako działka nr [...], o łącznej powierzchni 2,0400 ha, wydanego na nazwisko S.W. i M. We wniosku tym wskazano, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe oraz, że decyzja wydana na podstawie fałszywych dokumentów sporządzonych w wyniku przestępstwa wymaga unieważnienia przedmiotowego aktu własności ziemi. Postanowieniem z dnia [...], działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] 1972r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1, art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1990r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23) zwanej dalej: k.p.a. w związku z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2015r. poz. 1014) zwanej dalej: ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie jest podyktowana z przyczyn przedmiotowych, gdyż stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami z chwilą wejścia w życie tej ustawy ustawodawca wykluczył możliwość wszczęcia któregokolwiek z postępowań nadzwyczajnych w stosunku do aktu własności ziemi. W związku z tym, że podstawą prawną kwestionowanego aktu własności ziemi były przepisy art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 19971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a norma prawa materialnego zawarta w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami wyklucza możliwość wszczęcia któregokolwiek z opisanych postępowań nadzwyczajnych, należało na zasadzie art. 61a k.p.a. orzec o odmowie wszczęcia postępowania. Od powyższego postanowienia L.Ż. wniosła odwołanie podnosząc, że nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem, gdyż nie została rozpoznana sprawa związana z jej nieruchomością. Obszernie przedstawiła przebieg zdarzeń, które spowodowały wynajęcie przez nią p. S. jej nieruchomości, jak również okoliczności, w których powzięła wiedzę, iż jej nieruchomość na skutek aktu własności ziemi została przekazana p. S. Wyjaśniła, że dopiero w 2014r. została powiadomiona o wydanym w dniu [...] 1972r. akcie własności ziemi, gdzie jako właściciel jej nieruchomości został wpisany W. i M.S. W toku poszukiwania dokumentów, w oparciu o które wydano ten akt własności ustaliła, że podstawą jego wydania był "Protokół przesłuchania strony" sporządzony w dniu 9 sierpnia 1972r., który w jej ocenie był całkowicie sfałszowany, gdyż wskazane w nim działki nie stanowiły gospodarstwa rolnego, jak również oświadczenie, że nieruchomość ta znajdowała się w samoistnym posiadaniu p. W.S. od [...], podczas gdy jej rodzice nieruchomość tą nabyli w [...]. Wobec tego wniosła o stwierdzenie sfałszowania tego dokumentu, gdyż w jej przypadku nie zachodzi przedawnienie niniejszej sprawy skoro o wszystkich tych okolicznościach dowiedziała się dopiero w 2014r. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, skoro prawidłowo przytoczono podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Prawidłowo jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania wskazano przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi. Z jego treści wynika bowiem, że nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie w trybie administracyjnym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, która w tej sprawie stanowiła podstawę wydania kwestionowanego aktu własności z dnia [...] 1972r. Podkreślono, że obecne przepisy wyłączając możliwość wzruszenia aktów własności ziemi nawet, jeśli decyzje (akty) te dotknięte są kwalifikowanymi wadami skutkuje pozostawaniem takich decyzji (aktów) w obrocie prawnym. Wyjaśniono, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji nie prowadzi i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, co oznacza, iż nie formułuje wniosków i ocen dotyczących żądania strony. Na to postanowienie L.Ż. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 oraz art. 145a i art. 156 § pkt 2,5,6,7, art. 156 § 2, a ich niezastosowanie skutkowało przyjęciem regulacji art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. poprzez nieuwzględnienie w całym postepowaniu wniosku dowodowego, jakim jest Protokół przesłuchania strony z dnia 9 sierpnia 1972r., który został sfałszowany. Zarzucono, iż w toku postępowania nie zebrano i nie oceniono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który znajduje się w posiadaniu Starostwa w D. i nie ustalono wszystkich ważnych okoliczności faktycznych, w oparciu o które winna być rozpoznana ta sprawa. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Obszernie przedstawiono po raz kolejny okoliczności, w których doszło do przejęcia przez państwo S. nieruchomości skarżącej oraz wskazano na fakt oczywistego sfałszowania dowodu, na podstawie którego wydany został akt własności nieruchomości w 1972r., o których to działaniach skarżąca nie wiedziała. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja/postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Jego uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienia skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia - ich uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa procesowego dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - albo skutkujące stwierdzenie nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 ustawy ppsa. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga podlega uwzględnieniu, choć z zupełnie innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem skargi w rzeczonej sprawie było postanowienie, błędnie nazywane przez skarżącą decyzją, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w spawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] 1972r., czyli postanowienia wydanego w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania. W pierwszej kolejności jednak Sąd rozpoznający sprawę zobowiązany był do zbadania czy w sprawie rozstrzygały właściwe organy, skoro stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej winny przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, zaś naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji (postanowienia) powoduje nieważność rozstrzygnięcia niezależnie od wpływu na jego treść (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 luty 2008r., sygn. IV SA/Wa 2455/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 września 2010r., sygn. II SA/Po 452/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że wniosek z dnia 3 czerwca 2016r. dotyczył wszczęcia nadzwyczajnego postępowania - stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, bowiem wydany został na podstawie fałszywych danych w wyniku popełnienia przestępstwa. Nie ulega wątpliwości, że wniosek dotyczył aktu własności ziemi, wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.1971, nr 27, poz. 250, ze zm.). Jednak ustawa ta uchylona została ustawą z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81, ze zm.), która wprowadziła istotne, ze względu na skutki prawne, unormowania. Po pierwsze sprawy dotyczące regulowania własności gospodarstw rolnych przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym i stały się sprawami cywilnymi, nie należącymi do kompetencji ani samorządu, ani organów administracji rządowej. Po drugie ustawa ta wprowadziła w art. 4 zasadę utrzymania nabytej na podstawie uchylanej ustawy własności nieruchomości. Konsekwencją utraty właściwości organów administracji do wydawania aktów własności ziemi był brak przepisów określających właściwość organów w tych sprawach po dniu 6 kwietnia 1982r., czyli po uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Stwierdzić pozostaje, ze pierwotnie właściwymi organami w tym zakresie były prezydia powiatowych rad narodowych, jednak na skutek zmian ustrojowych zostały one zniesione, a ich kompetencje przeszły na odpowiednie terenowe organy administracji państwowej - ustawą z dnia 22 listopada 1973r. o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 47, poz. 276). Dalsze zmiany wprowadzono ustawą z dnia 28 maja 1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), którą zniesiono powiaty. Jednostkami stopnia podstawowego zostały gminy, a stopnia wojewódzkiego województwa. Terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego w gminie (mieście i gminie) był naczelnik gminy (miasta i gminy), który wydawał decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej. Stosownie do art. 37 ust. 1 tej ustawy zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejęły z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odpowiednie organy stopnia podstawowego -naczelnicy gmin (miast i gmin). Taki stan istniał w dacie uchylenia ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dalsze zmiany ustrojowe wynikały z ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), która uchyliła ustawę z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, która z kolei uchyliła uprzednio ustawę o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa (...) oraz ustawę o radach narodowych), a także z ustaw: z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) dalej: u.s.g. oraz z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Wskazać należy, że z art. 3 ust. 3 przepisów wprowadzających z dnia 10 maja 1990r. wynika domniemanie, że ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego, należy przez to rozumieć odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast art. 6 ust. 1 u.s.g. wprowadził natomiast ogólną kompetencję gminy do załatwiania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. W tej sprawie kompetencja gminy do jej rozpoznania wynika także z Konstytucji RP, która w art. 164 stanowi, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (ust. 1), wykonująca wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Zasada sukcesji ustrojowej wskazuje zatem na organ gminy jako jednostkę, która na skutek zmian przepisów zastąpiła terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w zakresie spraw związanych z wydawaniem aktów własności ziemi. Tożsame stanowisko w tym względnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2005r., sygn. II OW 34/05, rozstrzygając spór kompetencyjny i stwierdzając, że "sprawy przyznania indywidualnym podmiotom w drodze decyzji administracyjnej tytułu własności gospodarstw rolnych należy zaliczyć do spraw o znaczeniu lokalnym na poziomie samorządu gminnego, co oznacza, że właściwość w tych sprawach na podstawie art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym trzeba przypisać samorządowi gminy". Pogląd ten znalazł odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008r. sygn. II OSK 571/07, wyrok NSA z dnia 15 września 2010r. sygn. II OSK 1446/09, wyrok WASA w Łodzi z dnia 13 grudnia 2010r. sygn. II SA/Łd 1058/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2012r. sygn. II SA/Rz 1070/11, dostępne CBOSA) i sąd rozpoznający tę sprawę podziela to stanowisko. Mając powyższe na uwadze należy jednoznacznie stwierdzić, że organem właściwym w sprawach dotyczących decyzji - aktu własności ziemi wydanego na podstawie ustawy z 1971r. jest organ gminy (wójt , burmistrz, prezydent), natomiast organem wyższego stopnia, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. przy braku szczegółowych uregulowań - samorządowe kolegium odwoławcze. Reasumując, stwierdzić pozostaje, że organem właściwym w sprawach dotyczących wydanych aktów własności ziemi np. sprostowania decyzji, czy wznowienia postępowania jest organ gminy (wójt, burmistrz prezydent miasta). Organem zaś wyższego stopnia, zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. i przy braku szczegółowych uregulowań - samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w zakresie spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji organem właściwym stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia. Konkludując, organy obu instancji, które rozpoznawały wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego aktu własności ziemi wydały postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Poza tym na marginesie już tylko pozostaje wyjaśnić, że nawet gdyby nie wskazane wyżej naruszenie przepisów dotyczących braku właściwości z uwagi na fakt wydanego rozstrzygnięcia przez organy niewłaściwe, to w tej sprawie doszłoby do naruszenia przepisów o właściwości również w sytuacji, gdyby uprawnionymi w tej sprawie były organy starosty i wojewody jako organ wyższego stopnia. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania – odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, to w takim przypadku uprawnionym organem do działania jako organ pierwszoinstancyjny był organ wyższego stopnia - wojewoda stosownie do powołanego już art. 157 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W tej sprawie, wbrew wskazanej regulacji, postanowienie w pierwszej instancji wydał starosta, nie zaś organ wyższego stopnia, co także stanowi rażące naruszenie prawa tj. art. 157 § 1 k.p.a. i skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności takiego postanowienia. W tym stanie sprawy wobec naruszenia przepisów dotyczących właściwości, Sąd nie miał uprawnienia do rozstrzygania czy prawidłowo zastosowane zostały regulacje art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym i Skarbu Państwa, gdyż w tej sprawie musi wypowiedzieć się wpierw uprawniony organ administracji publicznej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 ustawy ppsa.