II SA/Ol 1264/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Pismem z 19 kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został powiadomiony o nielegalnej zabudowie na działce nr [...] w miejscowości K. Podano, że działka ta położona jest w otulinie Parku Krajobrazowego i jej zabudowa podlega ścisłemu zakazowi. Właściciel nieruchomości wyjaśnił w piśmie z dnia 27 maja 2011 r., że nie dokonał samowoli budowlanej, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m². Nadto nie wymaga zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, czyli altany. Taki obiekt znajduje się na jego nieruchomości i nie jest związany trwale z gruntem, nie spełnia więc kryteriów definicji budynku. Organ I instancji po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego na działce nr [...] obr. K. gm. M. obiektu budowlanego i przeprowadzeniu wizji lokalnej na ww. nieruchomości wydał postanowienie z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym nałożył na R.P. obowiązek przedstawienia dokumentów dotyczących wybudowanego obiektu budowlanego użytkowanego letniskowo tj. ostatecznej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganym przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano termin realizacji obowiązku na dzień 30 grudnia 2011 r. Pismem z 30 grudnia 2011 r. R.P. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: PINB) z wnioskiem o przedłużenie wyznaczonego terminu do realizacji obowiązków wobec przedłużającej się procedury dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...], PINB zmienił własne postanowienie z [...] w ten sposób, że określił nowy termin realizacji obowiązków nałożonych na inwestora na dzień 30 maja 2012 r. W wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych w procedurze legalizacyjnej dokumentów, wobec czego decyzją z dnia [...] PINB nakazał R.P. rozbiórkę obiektu budowlanego użytkowanego letniskowo - domku o wymiarach 2.80 x 7,20m z tarasem o wymiarach 3,0 x 4,4m usytuowanego na działce nr [...] obr. K. gm. M. wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 48 ust. 1 w związku z ust.4 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wobec stwierdzenia faktu wybudowania na działce nr [...] obr. K. obiektu budowlanego w 1998 r. (według oświadczenia inwestora) bez wymaganego pozwolenia budowlanego wszczęto procedurę wynikającą z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego żądając przedstawienia przez inwestora dokumentów, przy czym pouczono, że brak przedstawienia żądanych dokumentów we wskazanym terminie będzie skutkował wydaniem nakazu rozbiórki. W wyznaczonym terminie nie zostały przedłożone dokumenty wobec powyższego organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na działce. Od decyzji tej odwołał się R.P. zarzucając jej naruszenie zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 9 i art. 97 § 1 w związku z art. 106 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w sprawie decyzji lokalizacyjnej. Nadto zarzucił rażące naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez żądanie pozwolenia na budowę podczas, gdy przepis ten zwalnia go od jego uzyskania. Po raz kolejny wyjaśnił, że obiekt na działce stanowi parterowy budynek o powierzchni 20,16 m², natomiast powierzchni tarasu nie wlicza się do powierzchni budynku, gdyż nie jest on z budynkiem związany i stanowi odrębną konstrukcję. Wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania w sprawie wyjaśniając, że prowadzone postępowanie zmierzało do likwidacji samowoli budowlanej poprzez doprowadzenie zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z przepisami. Jak ustalono w toku postępowania na działce nr [...] obr. K. powstał w 1998 r. obiekt budowlany użytkowany letniskowo o powierzchni całkowitej zabudowy ok. 33,36 m². Przytoczono treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wskazano na brzmienie art. 48 ust. 3 ww. ustawy zgodnie, z którym w postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Z ust. 4 tego przepisu wynika natomiast, że w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1 tj. nakazuje się rozbiórkę obiektu lub jego części. Organ I instancji wykonując tę regulację postanowieniem z [...] nałożył obowiązek przedstawienia: ostatecznej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganym przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując termin realizacji obowiązku na dzień 30 grudnia 2011 r., a następnie wyznaczył termin na dzień 30 maja 2012 r. Wobec braku realizacji wyznaczonego obowiązku organ nadzoru budowlanego był zobligowany do nakazania rozbiórki obiektu. Wyjaśniono również, że budynki wykorzystywane letniskowo nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast gdyby nawet przyjąć, że nie było konieczności posiadania pozwolenia na budowę, to i tak z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3,5-19 i 20a-21. Zatem również w takim wypadku konieczne byłoby dokonanie zgłoszenia, czego nie uczyniono. Organ odwoławczy nie stwierdził aby w toku postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R.P. zaskarżył w całości decyzję WINB powtarzając zarzuty naruszenia procedury administracyjnej tj. art. 6, 7, 8, 9, art. 97 § 1 w związku z art. 106 § 1 kpa polegające na wydaniu decyzji mimo braku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w zakresie decyzji lokalizacyjnej, która nie jest jeszcze prawomocna. Nadal podtrzymał skarżący pogląd co do braku potrzeby posiadania pozwolenia na budowę z uwagi na zapis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zakwestionował powierzchnię budynku letniskowego wyjaśniając, że powierzchni tarasu nie uwzględnia się w powierzchni budynku. Nadto zarzucił, że jego małżonka, która była obecna w trakcie oględzin działki nie posiadała jego pełnomocnictwa do reprezentowania, natomiast działka stanowi jego majątek odrębny, a poza tym pomiary wykonane zostały wadliwie. Wskazał, że sprawa dotycząca decyzji lokalizacyjnej nadal jest niewyjaśniona, gdyż nie została prawomocnie rozstrzygnięta dlatego organ nie może czynić mu zarzutu z powodu braku jej przedłożenia organowi nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wyjaśnił, że kwestia wydanej decyzji w sprawie warunków zabudowy nie została ostatecznie zakończona, gdyż złożone odwołanie strony nie zostało jeszcze rozpoznane przez Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej: ustawą ppsa., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 134 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Z przekazanych akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotem kontroli zgodności z prawem pozostaje decyzja WINB z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki, zainicjowane wydanym postanowieniem w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązków celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nielegalnej zabudowy działki nr [...] obr. K. poprzez budynek parterowy o funkcji letniskowej. Rozpoznając rzeczoną sprawę Sąd podzielił ustalenia dokonane w toku postępowania wyjaśniającego oparte w głównej mierze na przeprowadzonych oględzinach przedmiotowej działki, które zostały odzwierciedlone w sporządzonym w dniu 28 czerwca 2011 r. protokole z tej czynności. Ustalono, że na nieruchomości zlokalizowane są trzy obiekty. Jeden z nich stanowi obiekt budowlany konstrukcji drewnianej ze ścianami obitymi blachą trapezową, z dachem płaskim ze spadkiem w kierunku ogrodzenia działki. Do budynku od strony południowej dobudowany jest taras konstrukcji drewnianej. Budynek wraz z tarasem posadowiony jest na betonowej płycie ok. 10-15 cm. Natomiast taras wykonany jest na podmurówce ok. 0,5m, wykonanej z kamienia polnego. W obiekcie użytkowanym letniskowo wykonana jest instalacja elektryczna. Obecna w trakcie oględzin H.P. poinformowała, że obiekt ten został wybudowany w 1998 r. Jest to obiekt o wymiarach 2,80x7,20m i taras 3,0x4,40 m, tak że całkowita powierzchnia zabudowy wynosi 33,36 m². Drugim obiektem zlokalizowanym na działce jest wiata drewniana do przechowywania drewna opałowego o wymiarach 1,40x2,40 m, o podstawie w kształcie prostokąta, dach dwuspadowy. Wybudowana została wiosną 2010 r. Kolejny obiekt to suchy ustęp konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,65x1,42 m wybudowany w 1995r. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że obiekt w stosunku do którego wszczęto postępowanie legalizacyjne jest obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm) dalej zwana: P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki wyjaśnić należy, że stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy bowiem wskazać, że błędny jest pogląd skarżącego w kwestii powierzchni tego obiektu, która w jego ocenie nie przekracza 25 m², bowiem powierzchnia tarasu nie może być zaliczona do powierzchni całkowitej obiektu. Wyjaśnić pozostaje, że ustawodawca uznaje powierzchnię zabudowy za jeden z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie (art. 3 pkt 7a, art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b.), jednak go nie definiuje, odwołując się do reguł znaczeniowych języka powszechnego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 439/09, akceptowany przez W. Piątka w: red. A Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., str. 35-36, uw.12). Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, że charakterystyczne parametry w budownictwie określa Polska Norma PN-ISO 9836, która nie stanowi wprawdzie regulacji normatywnej, jednak będąc dokumentem przyjętym w drodze konsensusu i zatwierdzonym przez upoważnioną jednostkę, zawierającym zasady oraz wytyczne zmierzające do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie, stanowi ona miarodajne źródło, w oparciu o które należy ustalać znaczenie pojęcia "powierzchni zabudowy" ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Po 58/10, z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1068/10, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl/). W świetle treści Polskiej Normy PN-ISO 9836 powierzchnia obiektu letniskowego stanowi powierzchnię zabudowy. Podobnie rzecz wygląda z zadaszonym tarasem o wymiarach 3,0x4,4m, którego powierzchnia także powinna być zaliczona do powierzchni zabudowy. Nie jest to element odrębny czy drugorzędny zabudowy, gdyż wyznacza on zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 774/10, dostępny CBOSA). Błędne pozostaje również stanowisko skarżącego, że jego prawo do zabudowy na nieruchomości wynika z prawa własności do gruntu i nie ma obowiązku dostarczania projektu budowlanego, gdyż nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak już wcześniej wskazano zwolnionym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b. jest inwestor, który zamierza zrealizować wolno stojący parterowy budynek gospodarczy, wiatę, altanę oraz przydomową oranżerię (ogród zimowy) o powierzchni zabudowy do 25 m², czyli w odniesieniu do wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego powierzchnia zabudowy ma zasadnicze znaczenie. W tej sprawie, jak wskazano wyżej, powierzchnia zabudowy zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. K. budynku gospodarczego przekracza dopuszczalną powierzchnię 25 m² i właściwie do tej powierzchni zaliczona została powierzchnia tarasu. Należy skarżącemu również wyjaśnić, że brak jest podstaw do uznania, że taras stanowi osobną konstrukcję, gdyż jako obiekt budowlany taras nie posiada samoistnego bytu, nie występuje samoistnie lecz jako element budynku. Nadto wskazać pozostaje także, że zlokalizowany na przedmiotowej działce obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., zgodnie z którym pod pojęciem budynku rozumieć należy taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wbrew twierdzeniu skarżącego podnoszonemu w toku postępowania wyjaśniającego przed organami nadzoru budowlanego, że jego obiekt nie jest trwale związany z gruntem, wyjaśnić należy, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11, dostępny CBOSA). Tak rozumianą cechę trwałego związania z gruntem posiada obiekt budowlany zlokalizowany na działce skarżącego. Reasumując zatem prawidłowo organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu faktu wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę nałożył na jego właściciela obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy,4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpoznawanej sprawie jednakże podjęta decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana została przedwcześnie bez dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy. Organy orzekające pominęły bowiem okoliczność, że skarżący podjął działania mające na celu realizację obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...], w pierwszej kolejności wystąpiła strona z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla zrealizowanej zabudowy letniskowej na działce. Jak ustalono w toku postępowania do dnia 31 grudnia 2011 r. Wójt Gminy nie podjął rozstrzygnięcia w tym zakresie, wobec czego stronie przedłużono termin do wykonania nałożonych obowiązków do dnia 30 maja 2012 r. W wyznaczonym terminie skarżący wprawdzie nie przedłożył wymaganych dokumentów lecz organ także nie wystąpił do Wójta Gminy z zapytaniem czy ukończono już postępowanie w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza że z treści odwołania wynikało, iż sprawa ustalenia warunków zabudowy nie została zakończona, co potwierdził na rozprawie pełnomocnik skarżącego, który oświadczył, że złożone dowołanie w tej sprawie nie zostało jeszcze rozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wobec tych okoliczności nie sposób zaaprobować stanowiska organów orzekających w tej sprawie, że strona nie przedłożyła wymaganych do legalizacji dokumentów, skoro już w swoim odwołaniu wskazywała na przesłankę niezależną od niej, to jest na stan sprawy w toku odnośnie uzyskania warunków zabudowy. Organy winny okoliczność tę uwzględnić i w zależności czy ostateczne rozstrzygnięcie sprawy warunków zabudowy nastąpi niezwłocznie, czy tez w dłuższym przedziale czasu ewentualnie rozważyć kwestię zawieszenia postępowania w prowadzonym postępowaniu dot. legalizacji samowolnej zabudowy do czasu zakończenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, bowiem kwestia ta stanowi prejudykat dla rozpoznania sprawy w trybie art. 48 ust. 4 P.b. Jak zatem wynika ze wskazanych wyżej okoliczności w toku postępowania w tej sprawie doszło do naruszenia po stronie organów art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej, jak również obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które miało wpływ na wynik sprawy, wobec czego wydana decyzja WINB z dnia [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] naruszają przepisy prawa o postępowaniu, wobec czego Sąd wniesioną skargę uznał za uzasadnioną w tym zakresie. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz na podstawie art. 152 ppsa orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa procesowego orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 ustawy ppsa. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).