II SA/Ol 1278/12

Dnia 15 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 roku ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Srokowo z dnia 3 lutego 2012 r., nr XVI/81/12 w przedmiocie określenia zasad i trybu oraz regulaminu korzystania z pracowni komputerowych i świetlic wiejskich Gminy Srokowo i sal w Domu Kultury w Srokowie 1. stwierdza nieważność § 1 pkt. 1 i pkt. 3, § 2, § 5 ust. 1 zdanie drugie i trzecie, § 5 ust. 2, § 5 ust. 6, § 5 ust. 7 w części dotyczącej stwierdzenia "a umowa zawarta z wójtem jest umową użyczenia pomieszczeń", § 5 ust. 8, § 5 ust. 9, § 5 ust. 10, § 6 uchwały nr XVI/81/12 Rady Gminy Srokowo z dnia 3 lutego 2012 roku w sprawie określenia zasad i trybu oraz regulaminu korzystania z pracowni komputerowych i świetlic wiejskich Gminy Srokowo i sal w Domu Kultury w Srokowie oraz stwierdza nieważność załącznika numer 1 w § 3 i § 5, załącznika numer 2 w pkt. 10 i pkt. 16 lit. "b", załącznika numer 4 tejże uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt. 1 wyroku. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 6 sierpnia 2012r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę Nr XVI/81/12 Rady Gminy Srokowo z dnia 3 lutego 2012r. w sprawie określenia zasad i trybu oraz regulaminu korzystania z pracowni komputerowych i ze świetlic wiejskich Gminy Srokowo i sal w Domu Kultury w Srokowie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności: - § 1 pkt 1 i pkt 3, § 2, § 5 ust. 1 zdanie 2 i 3, ust. 2, ust. 6, ust. 7 w części dotyczącej zapisu "a umowa zawarta z wójtem jest umową użyczenia pomieszczeń", ust. 8, ust. 9, ust. 10, § 6 uchwały nr XVI/81/12 Rady Gminy Srokowo z dnia 3 lutego 2012r., - § 3, § 5 załącznika nr 1 do uchwały Nr XVI/81/12 Rady Gminy Srokowo z dnia 3 lutego 2012r., - pkt 10, pkt 16 lit. b załącznika nr 2 do uchwały Nr XVI/81/12 Rady Gminy Srokowo z dnia 3 lutego 2012r., - załącznika nr 4 do uchwały Nr XVI/81/12 Rady Gminy Srokowo z dnia 3 lutego 2012r.. Podniesiono, że w zapisach § 1 pkt 1 i pkt 3 uchwały, Rada Gminy wskazała, iż ustala się zasady i tryb korzystania ze świetlic wiejskich obejmujące zadania świetlic wiejskich oraz zasady finansowania świetlic wiejskich. Uszczegółowienie tych zapisów Rada zawarła w § 2 uchwały, wskazując zadania świetlic wiejskich oraz Domu Kultury w Srokowie, a następnie w § 6 uchwały określając źródła utrzymania świetlic wiejskich. Ponadto w § 5 załącznika nr 1 do uchwały Rada określiła zadania Świetlic Wiejskich Gminy Srokowo. Przedmiotowe zapisy uchwały oraz załącznika w ocenie wojewody wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych Radzie Gminy w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, co według organu nadzoru stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia ich nieważności. Zadania świetlic wiejskich oraz sal komputerowych, jak również źródła ich finansowania, określa się w uchwałach dotyczących utworzenia tych instytucji, a nie w regulaminie zawierającym zasady korzystania z tych miejsc, podejmowanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W § 5 ust. 1 zdanie 2 i 3, ust. 2, ust. 6, ust. 7 w części dotyczącej zapisu "a umowa zawarta z wójtem jest umową użyczenia pomieszczeń", ust. 8, ust. 9, ust. 10 uchwały, a także w załączniku nr 4 do uchwały, Rada wskazała zapisy, określające treść umowy zawieranej przez wójta z osobą wynajmującą świetlicę lub sale w Domu Kultury. Określenie treści oraz wzoru takich umów wykracza poza zakres kompetencji Rady Gminy, gdyż to Wójt jako organ wykonawczy zawiera umowy i określa ich warunki, natomiast rada gminy nie ma podstaw prawnych do określania szczegółowych zapisów tych umów. Ponadto w ocenie wojewody bez podstawy prawnej umieszczono w § 3 załącznika nr 1 do uchwały zakres obowiązków opiekuna świetlicy, obowiązki te są bowiem uregulowane w zawartej pomiędzy pracownikiem świetlicy, a Wójtem Gminy umowie o pracę. Rada Gminy nie jest również uprawniona do określenia odpowiedzialności osoby korzystającej ze świetlicy, za uszkodzenie mienia, w regulaminie korzystania ze świetlicy wiejskiej (pkt 10 oraz pkt 16 lit. b załącznika nr 2 do uchwały). Jak wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt: IV SA/Po 672/11, rada gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną. Według organu nadzoru kwestionowane zapisy uchwały Rady Gminy Srokowo oraz załączników do tej uchwały wykraczają poza zakres delegacji ustawowej wskazanej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zapis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pozostawia radzie gminy dużą swobodę w regulowaniu kwestii związanych z funkcjonowaniem obiektów użyteczności publicznej. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego mówiącym, że określone w § 1 pkt 1 i w § 2 zaskarżonej uchwały zadania domu kultury i świetlic wiejskich wykraczają poza regulacje prawa miejscowego, wręcz przeciwnie wprowadzone uchwałą zasady powinny i mogą stanowić podstawę do szczegółowych uregulowań zawartych w statutach gminnych jednostek organizacyjnych. Podobnie zasady finansowania zawarte w spornej uchwale stanowią jedynie ogólne postanowienia, które powinny być uszczegółowione w statutach, zarządzeniach i umowach. Organ przyznał jedynie, że dyskusyjne jest umieszczenie w uchwale jako załącznika wzoru umowy użyczenia, co ogranicza kompetencje organu wykonawczego. Ponadto zarzucił, że wojewoda niekonsekwentnie kwestionuje tylko część zapisów dotyczących zasad finansowania domu kultury i świetlic wiejskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XVI/81/12 Rady Gminy Srokowo z dnia 3 lutego 2012r. w sprawie określenia zasad i trybu oraz regulaminu korzystania z pracowni komputerowych i ze świetlic wiejskich Gminy Srokowo i sal w Domu Kultury w Srokowie. Podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały jest art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r., 142, 1591 j.t.), zgodnie z którym na podstawie niniejszej ustawy gminy mają prawo wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z przepisu powyższego, stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, wynika dla organów gminy upoważnienie, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania przez te organy przepisów gminnych, bez upoważnienia zawartego w konkretnej ustawie prawnomaterialnej regulującej określoną dziedzinę życia. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody rady w tworzeniu lokalnych aktów normatywnych w takich sytuacjach. Stanowienie przez radę gminy prawa powszechnie obowiązującego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 powyższej ustawy jest możliwe tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji, związanych z realizacją nałożonych na nią zadań. Według pkt 4 art. 40 ust. 2 u.s.g, uchwalone przez radę przepisy mogą dotyczyć zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2010r., II SA/Go 974/09 w Gorzowie Wielkopolskim). W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmowane jest jednolicie, że pojęcie "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" należy rozumieć jako ogólne wytyczne, reguły, bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07, OWSS 2008/3/69). Tymczasem w § 1 pkt 1 i pkt 3 uchwały, Rada Gminy wskazała, iż ustala się zasady i tryb korzystania ze świetlic wiejskich obejmujące zadania świetlic wiejskich oraz zasady finansowania świetlic wiejskich. Uszczegółowienie tych zapisów Rada zawarła w § 2 uchwały, wskazując precyzyjnie na zadania świetlic wiejskich oraz Domu Kultury w Srokowie, a następnie w § 6 uchwały określając źródła utrzymania świetlic wiejskich. Ponadto w § 5 załącznika nr 1 do uchwały Rada określiła zadania Świetlic Wiejskich Gminy Srokowo. Bezpodstawnie również umieszczono w § 3 załącznika nr 1 do uchwały zakres obowiązków opiekuna świetlicy, obowiązki te są bowiem uregulowane w zawartej pomiędzy pracownikiem świetlicy a Wójtem Gminy umowie o pracę. Słusznie dostrzegł organ nadzoru, że wskazane zapisy uchwały oraz załącznika wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych Radzie Gminy w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który daje legitymację jedynie do ogólnego sformułowania zasad i trybu oraz regulaminu korzystania ze wskazanych obiektów, a nie ustanawiania szczegółowych zadań świetlic wiejskich oraz Domu Kultury w Srokowie czy też zasad i źródeł utrzymania świetlic wiejskich. Takie bezpodstawne rozszerzenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi o rażącym naruszeniu prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały dotyczących tej materii. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że Rada Gminy nie może ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. (vide wyrok WSA w Gliwicach dnia 5 marca 2012r., II SA/GL 194/12, LEX nr 1138406). Organy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń. Jednak w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012r., II SA/Kr 1687/11). W zaskarżonej uchwale natomiast w § 5 ust. 1 zdanie 2 i 3, ust. 2, ust. 6, ust. 7 w części dotyczącej zapisu "a umowa zawarta z wójtem jest umową użyczenia pomieszczeń", ust. 8, ust. 9, ust. 10 uchwały, a także w załączniku nr 4 do uchwały, Rada wskazała zapisy, określające rodzaj i obligatoryjne elementy umowy zawieranej przez wójta z osobą wynajmującą świetlicę lub sale w Domu Kultury, a także regulacje dotyczące opłat i kaucji z tytułu korzystania z określonych obiektów użyteczności publicznej. Podobnie określenie wzoru umowy użyczenia nie mieści się w upoważnieniu ustawowym z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i wykracza poza zakres kompetencji Rady Gminy, gdyż to Wójt jako organ wykonawczy zawiera umowy, a co za tym idzie to ten organ może ewentualnie określić odpowiednie wzory umów. Same zaś postanowienia takich konkretnych umów ustalane są przez dwie strony ją zawierające na mocy stosunku cywilnoprawnego. Tym samym umieszczenie w zaskarżonej uchwale wzoru umowy stanowi istotne naruszenie prawa. Należy również podkreślić, że użyte w art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Jednak rada gminy na podstawie powyższej regulacji nie jest uprawniona do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011r., IV SA/Po 672/11). Rada Gminy nie była zatem uprawniona do określenia w spornej uchwale - w regulaminie korzystania ze świetlicy wiejskiej, odpowiedzialności osoby korzystającej ze świetlicy za uszkodzenie mienia (pkt 10 oraz pkt 16 lit. b załącznika nr 2 do uchwały). W uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do określenia sankcji za nieprzestrzeganie postanowień regulaminu, czy określania zasad własnej odpowiedzialności cywilnej w związku z korzystaniem z urządzeń na terenie tego obiektu. Uchwała taka nie może przewidywać kar, albowiem uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 września 2010r., II SA/Ol 659/10, LEX nr 754021, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2010r., II SA/GL 93/10, LEX nr 595491). Wobec tego w przyjętej uchwale na podstawie powołanej normy prawa, organ stanowiący gminy nie był uprawniony do określenia sankcji za nieprzestrzeganie postanowień regulaminu, czy określania zasad własnej odpowiedzialności cywilnej w związku z korzystaniem z urządzeń na terenie tego obiektu. Poza tym nie może budzić wątpliwości, że obowiązek opłaty ustalony w § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały to należność, stanowiąca jedynie cenę za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej terenów i obiektów, świadczoną w warunkach braku przymusu po stronie kontrahenta, na podstawie umowy najmu. W tym zakresie zatem obowiązuje zasada swobody umów wyrażona w art. 353¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.): "strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego". To właśnie w umowie ustalany jest szczegółowy zakres korzystania ze świetlic wraz z opłatą za takie korzystanie. Dlatego też organ niezasadnie w niniejszej uchwale w § 5 ust. 6 umieścił regulację dotycząca zapłaty opłaty za korzystanie ze świetlicy przez najemcę. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że w określonym wyżej zakresie zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w części określonej w pkt 1 orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 152 ppsa.