II SA/Gl 194/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Protokolant Referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania garaży stanowiących własność gminy oddala skargę. Rada Miasta K. podjęła w dniu [...]r. uchwałę nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad najmu garaży murowanych stanowiących własność gminy oraz miesięcznej stawki opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie gruntów gminnych, na których zlokalizowane są garaże murowane i przenośne. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. nr 62, poz. 718 z późniejszymi zmianami). Powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...]r. Wojewoda [...] pismem z dnia [...]r. zawiadomił Radę Miasta K. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...]r., jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 37 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad najmu garaży murowanych stanowiących własność gminy oraz miesięcznej stawki opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie gruntów gminnych, na których zlokalizowane są garaże murowane i przenośne w całości, jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 37 ust. 1,2,4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda stwierdził, że postanowienia § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 1 uchwały są niedopuszczalnym powtarzaniem zasad wynikających z przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda uznał także, że regulacja zawarta w § 3 ust. 3 i 5 oraz § 4 uchwały, normująca w sposób zbiorczy i generalny przypadki odstąpienia od przetargu jest niezgodna z prawem. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowy tryb zawarcia wskazanych w tym przepisie umów przez organ wykonawczy, jednak uchwała organu stanowiącego może dotyczyć jedynie konkretnych przypadków, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Wojewoda na poparcie swego stanowiska przywołał orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/GL 770/06 oraz z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt II SA/GL 605/06. Następnie organ nadzoru uznał za niezgodnie z prawem postanowienia § 2 ust. 1 – 4 i 6-7 uchwały, dotyczące stawek czynszu za najem garaży murowanych oraz opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie dzierżawionych gruntów gminnych, na których zlokalizowane są garaże wraz z zasadami ich stosowania. W ocenie Wojewody powyższa regulacja narusza w istotny sposób art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wskazane postanowienia kolidują z ustawowym podziałem kompetencji, na mocy którego gospodarowanie mieniem komunalnym należy do organu wykonawczego. Rada gminy może jedynie podejmować uchwały zawierające wytyczne w zakresie gospodarowania majątkiem gminy dla organów wykonawczych oraz gminnych jednostek organizacyjnych, natomiast ustalanie konkretnych stawek czynszu czy opłat eksploatacyjnych w uchwale rady gminy wkracza w kompetencje organu wykonawczego. W tym zakresie organ powołał się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/GL 586/08 oraz z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/GL 575/08. Organ nadzoru wskazał także na art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent miasta, a zatem to do zadań tych organów należy wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za udostępnienie nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości oraz windykacja tych należności. Za niezgodne z prawem organ nadzoru uznał również regulacje § 3 ust. 3 i 4 oraz § 5 uchwały zawierające postanowienia umowne dotyczące zasad podnajmu, następstwa prawnego oraz ponoszenia kosztów związanych z powyższym stosunkiem obligacyjnym. Wojewoda podkreślał, że to Prezydent Miasta K. jest organem właściwym do kreowania sytuacji prawnej gminy i stosunków cywilnoprawnych pomiędzy gminą, a zainteresowanymi podmiotami w drodze umów cywilnoprawnych. Z uwagi na powyższe uregulowania rada gminy nie powinna rozstrzygać o zasadach podnajmu, występowania w stosunek obligacyjny oraz ponoszenia jego kosztów. W ocenie organu nadzorczego Rada stanowiąc o powyższym zaingerowała bezpośrednio w treść stosunków cywilnoprawnych. Gmina K. złożyła skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze w sposób rażący narusza prawo materialne w tym art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 pkt 1, art. 25 ust. 1 i 2, art. 23 ust. 1, art. 37 ust. 1,2,4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oraz art. 46 ust. 1 i art. 48 Kodeksu cywilnego. Strona skarżąca podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się na błędnym założeniu, że gospodarka lokalami użytkowymi w gminie powinna opierać się także na ustawie o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że przez pojęcie nieruchomości, zarówno w ujęciu kodeksowym jak i w ujęciu ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć grunt będący częścią powierzchni ziemskiej wraz z jego częściami składowymi. Natomiast budynki i lokale tylko wtedy mogą być nieruchomościami, gdy stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W ocenie organu, lokal użytkowy jakim jest garaż murowany nie jest nieruchomością, a w konsekwencji nie podlega regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego też powodu przepisy powyższej ustawy nie zostały wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Następnie skarżący podkreślał, że przy założeniu, że budynek jest częścią składową nieruchomości gruntowej, argumenty Wojewody byłyby uzasadnione tylko wówczas, gdyby przedmiotem regulacji Rady Miasta był grunt wraz z całym kompleksem garaży. W ocenie skarżącego nie ma przepisu, który nakazywałby stosować ustawę o gospodarce nieruchomościami, również do lokali użytkowych, w tym wypadku murowanych boksów garażowych, które są przedmiotem najmu. Oddawanie przez Gminę w najem lokali użytkowych jest korzystaniem przez Gminę z prawa własności na ogólnych zasadach wynikających z przepisów prawa cywilnego. W przeciwnym bowiem razie podobne zasady powinny obowiązywać przy lokalach mieszkalnych. Organ podniósł, że stosownie do treści art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawa ta nie ma zastosowania do innych, przykładowo wymienionych w tym przepisie ustaw, które również dotyczą gospodarki nieruchomości. Następnie organ uznał za bezpodstawne zarzuty dotyczące ustalenia stawek czynszu za najem garaży murowanych i opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie dzierżawionych gruntów. Organ podkreślił, że w kwestionowanych postanowieniach uchwały, Rada nie ustaliła stawek czynszu za wydzierżawienie i wynajmowanie mienia komunalnego, gdyż w § 2 ustalono jedynie miesięczną minimalną stawkę czynszu za najem garażu, a następnie wskazano, że stanowi ona podstawę do ustalenia warunków przeprowadzenia przetargu za najem garażu. Ponadto w uchwale określono, że wysokość czynszu przyjęta w ramach postępowania przetargowego nie może być niższa niż kwota wynikająca z pomnożenia powierzchni użytkowej przez stawkę minimalną za metr kwadratowy. Zdaniem organu, tego typu ustalenia są właśnie zasadami gospodarowania majątkiem gminy, gdyż stanowią wytyczne dla gminnych organów wykonawczych. W konsekwencji również kolejny zarzut Wojewody dotyczący przekroczenia, w tym zakresie, przez Radę własnych kompetencji, jest niezasadny. Pełnomocnik Rady Miasta K. zauważył, że nawet przy przyjęciu, że sformułowanie zawarte w § 2 ust. 2 uchwały jest wadliwe, gdyż zabrakło w nim słowa potwierdzającego, że chodzi o stawkę minimalną opłaty eksploatacyjnej, to jest to opłata zawarta w tym samym przepisie co minimalna stawka czynszu za najem garażu murowanego. Powyższe zostało dostrzeżone przez Wojewodę, bowiem formując zarzut niezgodności z prawem § 2 uchwały przyznał, że wprowadzone tą uchwałą odrębne opłaty eksploatacyjne są w istocie częścią składową czynszu. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że tytuł uchwały wskazuje, że dotyczy ona najmu garaży murowanych stanowiących własność Gminy K.. W ocenie Wojewody Gmina uznała, że garaże są częścią składową nieruchomości – gruntu na którym są posadowione, jednak w takim przypadku miałoby miejsce oddanie w najem nieruchomości zabudowanej budynkiem – garażem murowanym, a nie samego garażu stanowiącego własność gminy, co z kolei rodziłoby mylne przypuszczenie, że garaże te stanowią własność odrębną. Wojewoda podkreślił, że zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej, że regulacje uchwały dotyczą części składowych nieruchomości. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z ustanowieniem odrębnej własności, a garaże murowane posadowione na nieruchomości spełniają kryteria trwałego związania z gruntem. Zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego budynki trwale związane z gruntem należą do części składowych gruntu. Pojęcie nieruchomości gruntowej jakim posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami sprowadza się do rozumienia jej jako gruntu wraz z częściami składowymi. Zdaniem Wojewody nie ma żadnych podstaw do tego, aby traktować części składowe – jakimi są garaże murowane – jako odrębny przedmiot i w związku z tym uznawać, że w stosunku do nich nie miałyby mieć odpowiedniego zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Garaż murowany, jako integralna część nieruchomości dzieli los tej nieruchomości, także w zakresie zasad gospodarowania. Ponieważ wynajęciu będą podlegały nieruchomości na których garaże są posadowione, to nie można wyłączyć stosowania przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ nadzoru zakwestionował także przyjęcie, że garaż jest lokalem użytkowym. Garaż nie spełnia kryteriów samodzielności lokalu opisanych przepisem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, ponieważ grunt na którym jest on posadowiony i jest z nim trwale związany może stanowić przedmiot samodzielnego obrotu. Również treść art. 34 ust. 6 i 6 a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na niedopuszczalność zakwalifikowania garażu murowanego jako lokalu użytkowego. Ustawodawca wyraźnie wyróżnił w nich 2 odrębne sytuacje przyznania pierwszeństwa, pierwsza gdy przyznanie pierwszeństwa dotyczy lokali i druga, gdy dotyczy to budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. Wojewoda wskazał na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 72/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 498/10. Na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż podziela pogląd, że budynki stanowią część składową nieruchomości, jednakże objęte przedmiotową uchwałą boksy garażowe nie są budynkami lecz lokalami użytkowymi. Poszczególne boksy garażowe są częścią budynku, a za budynek można uznać jedynie cały zespół boksów. Garaże nie są przedmiotem odrębnej własności. Rada Gminy uznała, że zasady regulowane uchwałą objętą rozstrzygnięciem nadzorczym stanowią prawo miejscowe. Ustalenie w przedmiotowej uchwale minimalnej stawki za m2 boksu oraz stawki za grunt oznacza jedynie, że organ wykonawczy nie może ustalić niższych stawek od wskazanych w uchwale. W ocenie skarżącego w uchwale ustalono w jaki sposób stosować wskazaną stawkę, co należy uznać za zasady zarządu mieniem. Powyższe nie narusza uprawnień o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy. W ocenie Wojewody wprowadzenie do ustawy o gospodarce art. 34 ust. 6a świadczy o tym, że regulacji art. 34 ust. 6 nie można było stosować do garaży, które wchodzą w skład budynków użytkowych. Garaże, nawet te tworzące budynek są częścią składową nieruchomości, ponieważ żaden poszczególny garaż ani ciąg garaży tworzących budynek nie stanowi odrębnego przedmiotu własności. Zdaniem Wojewody, uchwała o której mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce ma charakter indywidualny. Ponadto zdaniem Wojewody uchwała w tej części w której reguluje stawkę minimalną, stawkę opłaty eksploatacyjnej za grunt, wszystkie regulacje wykonawcze tzn. kwestie związane z dziedziczeniem, podnajmem, nie mieści się w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 29 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącej wykonując zobowiązanie Sądu przedłożył kopię uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy K. oraz wydzierżawiania lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, a także kopię uchwały Rada Miasta K. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia zasad najmu i miesięcznej minimalnej stawki czynszu za garaże murowane stanowiące własność gminy oraz miesięcznej stawki opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie gruntów gminnych, na których zlokalizowane są garaże murowane i przenośne stanowiące własność prywatną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Trafnie wskazał bowiem Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...]roku, że uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] roku w sprawie ustalenia zasad najmu garaży murowanych stanowiących własność gminy oraz miesięcznej stawki opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie gruntów gminnych na których zlokalizowane są garaże jest niezgodna z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 i 37 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ustawa ). Na wstępie należy stwierdzić, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała określa zasady najmu "garaży murowanych stanowiących własność Gminy", a jak stwierdziła skarżąca garaże te są częścią składową nieruchomości – gruntu, na którym są posadowione. Bezsporne jest, że garaże te nie stanowią własności odrębnej. W związku z tym zdaniem Sądu do powyższej uchwały znajdują zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ( w zw. z art. 4 ust. 1 tej ustawy ). Zgodnie z art. 37 ust. 4 zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony następują w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednio rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Rada Gminy K. podjęła w dniu [...] roku uchwałę w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy K. oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Uchwała została podjęta m.innymi na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy samorządowej. Z § 1 tej uchwały wynika, że ustala ona zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Artykuł 40 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej stanowi podstawę do podejmowania przez radę gminy aktów prawa miejscowego w zakresie zarządu mieniem gminy ( tu mieści się między innymi uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy samorządowej ). Przepis ten nie obejmuje problematyki gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Ustalenia zaskarżonej uchwały stanowią zatem naruszenie kompetencji organu wykonawczego jako powołanego do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej. Ustalanie konkretnych ( minimalnych ) stawek czynszu czy opłat eksploatacyjnych w uchwale rady gminy wkracza w kompetencję organu wykonawczego ( por. II SA/GL 586/08 i II SA/GL 575/08). Zasadnie też Wojewoda stwierdził, że z art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ust. 1 tej ustawy wynika, że gminnym zasobem nieruchomości gospodarują wójt, burmistrz, prezydent miasta. To do zadań wójta zalicza się wykonywanie czynności związanych z naliczeniem należności za udostępnienie nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości oraz windykację tych należności. Zdaniem Sądu uprawnienie wójta do dokonywania tych czynności nie polega na matematycznym wyliczeniu takich należności. Nadto gdy podzielić stanowisko Gminy, iż określenie minimalnych stawek czynszu należy do zasad zarządu mieniem gminnym, należałoby dojść do wniosku, iż organ stanowiący w formie aktu prawa miejscowego władny byłby do regulacji np. minimalnej ceny zbycia nieruchomości bądź maksymalnych stawek czynszu. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 roku sygn. akt II SA/Wr 554/07 ( lex nr 398905), bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczych przeznaczenia tych praw i obowiązków, należy do jej organu wykonawczego. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zasady gospodarowania mieniem". Zdaniem Sądu zasady należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Zatem rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może ze skutkiem wobec osób trzecich ( pro foro extermo ) wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Stąd też określenie minimalnych stawek czynszu za najem garaży murowanych oraz opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie dzierżawionych gruntów gminnych na których zlokalizowane są te garaże, a również regulację § 3 ust. 3 i 4 oraz § 5 w drodze aktu prawa miejscowego należy uznać za niedopuszczalne, jako że nie mieszczą się w pojęciu zasad wynajmowania i dzierżawy, do stanowienia których rada gminy jest władna. Regulacje uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym wkraczają w kompetencję organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem gminy. Należy też stwierdzić, że postanowienia § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 1 uchwały stanowią niedopuszczalne w akcie wykonawczym powtórnie zasady wynikającej z przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. nr [...]jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej i art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 i 37 ust. 1,2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób właściwy, a poglądy i wykładnie przepisów zaprezentowane w tym rozstrzygnięciu – skład orzekający w całości akceptuje to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Rozstrzygnięcie Sądu, a wcześniej rozstrzygnięcie nadzorcze nie godzi w konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność gmin. W istocie bowiem spór dotyczył kompetencji organów gminy, których akty podlegają nadzorowi Wojewody. su.