II SA/Ol 1283/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Parku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" z upoważnienia Burmistrza "[...]" Naczelnik Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Nieruchomości Urzędu Miasta w "[...]" (dalej jako Burmistrz, organ I instancji) ustalił, na wniosek Spółki reprezentowanej przez P. S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów infrastruktury technicznej, tj. energetycznych linii kablowych SN 15 kV i 0,4 kV oraz słupowej stacji transformatorowej na działkach nr "[...]" oraz na części działek o nr "[...]", obręb "[...]", gm. "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania Parku Krajobrazowego (dalej jako PK, Park) umorzyło postępowanie odwoławcze. Podało, że działka objęta wnioskiem położona jest w granicach PK oraz Obszaru Natura 2000 – "Puszcza Piska"" kod 280008, jednakże z wypisów z ewidencji gruntów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że PK w obrębie geodezyjnym "[...]" nie posiada nieruchomości i nie jest również użytkownikiem wieczystym nieruchomości usytuowanej w tymże obrębie geodezyjnym. W uzasadnieniu podano, że w myśl art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28 k.p.a. Wskazano, że przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje na przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w charakterze jego strony, jednak samodzielnie nie wystarczy do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. Podano, że interes prawny ma charakter materialnoprawny, a zatem musi istnieć norma prawa materialnego, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, a także - w zależności od okoliczności - także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Podano przy tym, że za stronę - ze względu na okoliczności - może być uznana także osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością), prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem, a zatem nie można wykluczyć a priori innych - niż z prawa własności lub użytkowania wieczystego - uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Kolegium podniosło przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt: II OSK 2292/15) nie dopatrzył się interesu prawnego Parku w art. 105 i 107 ustawy o ochronie przyrody, w których określono zadania dyrektora parku krajobrazowego. W związku z powyższym Kolegium uznało, iż odwołujący się nie legitymuje się interesem prawnym niezbędnym do uznania go za stronę w niniejszym postępowaniu, a posiada co najwyżej interes faktyczny i dlatego umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję Park Krajobrazowy - reprezentowany przez adw. M. K. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 105 ust. 1 i 4 pkt 1, art. 107 ust.1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015r. poz. 1651, dalej jako: u.o.p.), § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody w sprawie Parku Krajobrazowego w zw. z art. 17 u.o.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że PK nie ma statusu strony w sprawie ustalenia inwestycji celu publicznego na terenie PK polegającej na budowie linii kablowych w odległości mniejszej niż 100 m od zbiorników wodnych, podczas, gdy Park ma status strony jako żądający czynności organ ze względu na swój obowiązek wynikający z art. 105 ust. 4 pkt 1 u.o.p., czyli powinność podejmowania działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie tych zagrożeń i ich skutków, m. im. poprzez wpływanie na wynik postępowań w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w taki sposób, by planowane inwestycje miały jak najmniejszy wpływ na uszczerbek w walorach przyrodniczych i krajobrazowych w parku, tj. by uwzględniały zakazy obowiązujące na terenie Parku, do czego konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja ma przewidziane prawem cechy inwestycji celu publicznego. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucono, że oceniając legitymację Parku Krajobrazowego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę przepisów prawa materialnego nakładających na park krajobrazowy obowiązki z zakresu ochrony przyrody i krajobrazu terenu parku. Powołano się na przepisy art. 17 u.o.p., art. 105 ust. 1 i 4 pkt 1 u.o.p., art. 107 ust. 1 i 2 pkt 2 u.o.p. oraz treść rozporządzenia Wojewody w sprawie Parku Krajobrazowego, których analiza - zdaniem strony skarżącej analiza - prowadzi do wniosku, że legitymacja parku w niniejszej sprawie powinna być oceniana nie tylko na podstawie interesu prawnego wynikającego z ewentualnych praw właścicielskich, czy użytkowania nieruchomości, lecz także na podstawie obowiązków ustawowych nałożonych na Park Krajobrazowy, w zakresie ochrony przyrody i walorów krajobrazowych na jego terenie. Odwołując się do wykładni celowościowej przywoływanych przepisów wskazano, że brak statusu strony postępowania de facto uniemożliwia realizację zadań nałożonych na Park, a musi on mieć możliwość występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Podniesiono, że legitymacja Parku Krajobrazowego do udziału w postępowaniach administracyjnych i sądowych, wywodzona z przywoływanych już przepisów ustawy o ochronie przyrody, jest powszechnie uznawania przez sądy administracyjne, na poparcie czego przytoczono przykłady z orzecznictwa. Powołano się na jeden z wyroków Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie, w którym nakazano organom administracji, w ramach oceny legitymacji Parku, zbadanie obowiązków ustawowych ciążących na Parku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że dotychczas Kolegium wywodziło interes prawny Parku Krajobrazowego z powołanych przez pełnomocnika skarżącego aktów prawnych i takie stanowisko zostało też zaakceptowane przez sąd administracyjny. Jednakże w najnowszych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził odmienny pogląd. Wskazano, że wprawdzie organy jest związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku w konkretnej sprawie, to jednak biorąc pod uwagę to, iż była to istotna zmiana w dotychczasowym orzecznictwie, jak również ze względu na liczbę spraw, w których odwołującym jest Park Krajobrazowy, nie można uznać, iż jest to incydentalny pogląd. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś jednoznacznie, bez dokonywania wykładni, że interes prawny Parku Krajobrazowego należy upatrywać w tym, czy jest on właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zaskarżoną decyzją Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając ze skarżący Park Krajobrazowy nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z wniosku spółki prawa handlowego. Zdaniem natomiast strony skarżącej jej interes prawny znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, nakładających na ten podmiot obowiązki z zakresu ochrony przyrody i krajobrazu terenu parku, wynikające z art. 105 ust. 1 i 4 pkt 1 oraz art. 107 ust. 1 i 2 pkt 2u.o.p. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem decyzji wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016, poz. 778 j.t. – dalej jako u.p.z.p.). Ustawa ta nie zawiera odrębnych uregulowań odnośnie pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016, poz. 23 j.t. – dalej jako k.p.a.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie tego przepisu, w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa, "interes prawny", to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04). Zatem interes prawny w postępowaniu administracyjnym można wywodzić wyłącznie z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Ponadto nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes. Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu, a postępowaniem administracyjnym wyraża się tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązku innego podmiotu. (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania dotyczącego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, a także nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli pozostaje ona w zasięgu oddziaływania inwestycji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II OSK 1261/13, z dnia 14 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 135/11, z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 1732/07; z dnia 22 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 551/05, z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06). Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają natomiast podmiot legitymujący się prawami obligacyjnymi w stosunku do nieruchomości, takimi jak najem czy dzierżawa, ani też osoby korzystające z gruntu bez tytułu prawnego. W niniejszej sprawie Park Krajobrazowy nie posiada żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym słuszne jest stanowisko Kolegium, że skarżący nie jest strona postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podnieść przy tym należy, że w postanowieniu z dnia 13 lipca 2016r. (sygn. akt II OSK 2292/15, dostępny w Internecie) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98). W orzeczeniu tym wskazano, że Park Krajobrazowy jako podstawę swego interesu prawnego wskazuje przepisy u.o.p., a to art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 tej ustawy. Normy te określają zadania dyrektora parku krajobrazowego w zakresie ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych jak też określają zadania Służby Parku Krajobrazowego, lecz normy te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego pozwalającej na uznanie Parku Krajobrazowego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem wyłącznie uzasadniają na ich podstawie przyjęcie tezy, iż ten podmiot w procesie inwestycyjnym rozpoczętym przedmiotowym postępowaniem ma tylko interes faktyczny, gdyż jest zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyrokach z dnia 13 lipca 2016r. (sygn. akt II OSK 771/15), z dnia 27 listopada 2015r. (sygn. akt II OSK 779/14), z dnia 30 listopada 2015r. (sygn. akt II OSK 639/14). Należy przy tym wyjaśnić, że wprawdzie wskazane przez skarżącego przepisy ustawy o ochronie przyrody nakładają na ten podmiot szereg obowiązków, ale nie generują po jego stronie interesu prawnego w niniejszej sprawie. Obowiązki te dotyczą bowiem realizacji zadań z zakresu ochrony dobra publicznego, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych parku. Nie dotyczą one zaś bezpośrednio interesów samego skarżącego tj. Parku Krajobrazowego. Zachodzi tu jedynie relacja o charakterze faktycznym, w której ze względu na swoje zadania, skarżący zainteresowany jest treścią zaskarżonego aktu administracyjnego. Akt ten nie oddziałuje jednak bezpośrednio na indywidualne prawem chronione uprawnienia lub obowiązki skarżącego. Wywołuje on jedynie skutki w sferze zewnętrznej, które mogą zwiększyć lub zmniejszać efektywność działań skarżącego w zakresie wykonywania jego zadań wynikających z ustawy, dotyczących ochrony interesu o charakterze publicznym (por. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98). Dostrzec także należy, że przepisy ustawy o ochronie przyrody zawierają odmienne regulacje w zależności od formy ochrony przyrody. Z mocy ustawy parkom narodowym przysługuje prawo wieczystego użytkowania nieruchomości, które zostały włączone w granice parku (art. 10 ust. 3 u.o.p.). Jeśli zaś chodzi o nieruchomości położone w granicach parku krajobrazowego, to ustawodawca takich praw im nie przyznał. Oznacza to, że Park mógłby być stroną postępowania, gdyby legitymował się prawem własności, użytkowania wieczystego lub zarządu, wywodzącym się ze źródeł pozaustawowych. Takiej okoliczności skarżący jednak nie wykazał. W związku z powyższym Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze wywiedzione przez podmiot niebędący stroną postępowania. Mając powyższe na uwadze, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.